Vilkårene for dansk
velfærdspolitik 1998-2010
Eksamensopgave i
offentlig politik, efterårssemestret 2009, RUC, Anne Lei Jacobsen
Partipolitikkens
betydning for velfærdspolitikken
Fagbevægelsens
betydning for velfærdspolitikken
Operationalisering
af teorien og udledning af problemformulering
”Flere
i Arbejde”–forliget: Proces og indhold.
Velfærdsreformen
- Proces og indhold
Samlet
konklusion og besvarelse af problemformuleringen
Nærværende
opgave beskæftiger sig med en test af Christoffer Green-Pedersen tese om
vilkårene for dansk velfærdspolitik. Tesen er, at nedskæringer kun i meget
begrænset omfang kan finde sted under en borgerlig regering. Green-Pedersen
baserer sit udsagn på empiriske studier af den danske velfærdspolitik i
perioden 1982-1998, hvor det selvsagt holder stik. Men hvordan har det set ud
siden 1998? Er forudsætningerne for velfærdspolitikken uændrede? Har de borgerlige
vundet terræn, eller er venstrefløjen stadig ene om at kunne gennemføre
besparelser?
Denne
undersøgelse af proces og indhold omkring hhv. ”Flere i arbejde”-forliget fra
2002 og Velfærdsreformen fra 2006, tyder på, at forudsætningerne for
Green-Pedersens tese kan have ændret sig, selvom tesen overordnet set må siges
stadig at gælde i den forstand, at de borgerlige regeringer har fået gennemført
meget begrænsede nedskæringer i perioden, og kun i samarbejde med
Socialdemokraterne. Dette behandles og uddybes nærmere i det følgende, ud fra
problemformuleringen:
Hvorvidt er der siden 1998 gennemført besparelser under en borgerlig
regering?
Opgaven
er struktureret således at der først introduceres til det teoretiske fundament
for Green-Pedersens tese. Det teoretiske afsnit vil være referenceramme for
opgavens analyse af de to reformer, og er nødvendigt for at kunne give et
videnskabeligt kvalificeret bud på hvilke faktorer der kan have spillet ind på
reformernes proces og indhold.
Herunder
redegøres for de grundlæggende karakteristika ved vor tids velfærdspolitik,
hvorefter hhv. partipolitikkens betydning behandles, generelt såvel som i en
dansk kontekst, sidstnævnte med udgangspunkt i Green-Pedersens empiriske
studie. Sidst belyses fagbevægelsens rolle i velfærdspolitikken, ligeledes på
baggrund af Green-Pedersens studie.
Efter
en operationalisering af teorien, præsenteres kort opgavens analysemetode.
Dernæst redegøres for proces og indhold omkring ”Flere i arbejde”-forliget, og
efterfølgende Velfærdsreformen. Efter hver redegørelse foretages en delanalyse.
Sidst opsamles de væsentligste pointer fra analysen i opgavens konklusion, som
indeholder den endelige besvarelse af problemformuleringen.
Green-Pedersen er i sin tilgang til studiet af nutidig velfærdspolitik, stærkt inspireret af Paul Pierson, som betegner den blame avoidence-politik, hvor direkte angreb på velfærdsstaten medfører store valgmæssige risici (Pierson 1996:178). Dette skyldes at velfærdsstaten har stået overfor voksende politiske og økonomiske udfordringer siden 1970’erne (Pierson 1996:144).
Kombinationen af økonomisk nedgang, en generel politisk bevægelse mod højre og stigende omkostninger forbundet med velfærdsstaten, har fremprovokeret behovet for nedskæringer i det statslige budget (ibid, 146). Velfærdsstaternes regeringer står således i et dilemma, hvor økonomisk forsømmelse står overfor nedskæringer i velfærden, i modsætning til tiden efter 2. Verdenskrig og frem til 1970’erne, hvor der ikke var nogen konflikt imellem både at holde økonomien på rette spor, og samtidig ekspandere (Green-Pedersen 2001:965). Dette har ifølge Fiona Ross medført, at begge partifløje har bevæget sig ind imod midten. Venstrefløjspartierne, fordi de har brug for at genvinde tilliden efter 1970’ernes overforbrug, og højrefløjspartierne, fordi de er nødt til at pleje et image som socialt ansvarlige, hvis de vil gøre sig håb om at få adgang til eller beholde regeringsmagten (Ross 2000:157).
Hvor de ekspanderende reformer var en måde for regeringerne at højne deres popularitet blandt vælgerne, er besparelser på velfærdsområdet generelt upopulære, fordi omkostningerne typisk er tydelige og rammer en koncentreret gruppe af vælgere, mens gevinsten ofte er diffus og spredt (Pierson 1996:146). Yderligere er der samtidig med velfærdsstatens udvikling dukket en række interesseorganisationer op, som knytter sig til de forskellige ydelser. Disse er ofte forbundet til et organisatorisk netværk, der informerer medlemmerne om de politiske tiltag, og deres betydning for den enkelte. Dette, samtidig med at besparelserne rammer koncentreret, gør at individet er mere tilbøjelighed til at engagere sig i kollektiv handling (ibid., 148).
Politiske konkurrenter står klar til at udnytte hvis vælgerne reagerer negativt på en regerings initiativ (Ross 2000:151). For at undgå et offentligt ramaskrig, må politikerne derfor være meget omhyggelige med at formulere policy-initiativer på en måde, der får dem til at virke overkommelige (Pierson 1996:146). Det er umuligt at få opbakning til en direkte nedskæring, men kan et forslag formuleres som en omstrukturering, hvor tabet for den gruppe det går udover er relativt lille, mens der er en klar fordel for en større gruppe, er det muligt at få opbakning (Ross 2000:157-158).
Sammenfattende kan det af ovenstående udledes, at det generelt er risikabelt, om end nødvendigt, for regeringer at gennemføre besparelser i dagens velfærdsstat, hvorfor blame avoidence-strategier er blevet en integreret del af vor tids velfærdspolitik. Der er dog forskel på vilkårene, ikke blot i relation til statens institutionelle struktur, men også hvad angår partipolitisk struktur. Dette uddybes i det følgende.
Fiona
Ross (2000) og Christoffer Green-Pedersen (2001) føjer endnu et aspekt til
Piersons teori, idet de med udgangspunkt i blame-avoidance som kendetegnende
for den nye velfærdsstatspolitik, argumenterer for betydningen af partipolitik
i relation til velfærdsreformer.
Fiona
Ross anskuer borgerlige regeringers vanskeligheder med at gennemføre reformer
på velfærdsområdet ud fra ”Nixon Goes to China”-logikken og anfører, at selvom
velfærdsreformer medfører risici for både højre- og venstrefløjspartier, vil
højrefløjspartier altid være mere sårbare (Ross, 2000:164). De borgerlige
partiers ideologiske grundlag, der ellers ansporer til begrænsning af
velfærdsstaten, er netop det der står i vejen for realisering af nedskæringer.
Dette skyldes at tillid hos vælgerne tilsyneladende er en afgørende faktor, i
forhold til hvordan reforminitiativer modtages (ibid., 165). Ross henviser til
to kriterier for succesfuld policyformulering, hhv. kildens troværdighed og
afsenderens troværdighed. Hvad angår første kriterium, vil vælgerne være
tilbøjelig til at antage, at socialistiske partier har større kompetencer og
kendskab i forhold til velfærd end borgerlige partier, grundet
venstrefløjspartiernes traditionelle kamp mod social ulighed (ibid., 165).
Også
i forhold til det andet kriterium om afsenderens troværdighed, har
venstrefløjspartierne en tillidsmæssig fordel. Vælgerne stoler ikke på at
højrepartierne ikke blot bruger reformer som skalkeskjul for en dagsorden om
helt at afskaffe velfærdsstaten, mens de omvendt har tillid til venstrefløjspartiernes
oprigtige motiver (ibid, 164). Hvor højrefløjspartier risikerer at blive
opfattet som socialt ignorante, når de bringer velfærdsreformer på banen, er
der således større chance for at venstrefløjspartierne blot opfattes som
økonomisk ansvarlige (ibid, 165). En mulig blame avoidence-strategi for
højrefløjspartierne er derfor issue-association med et venstrefløjsparti, hvor
man dels opnår større tillid fra vælgerne, dels deler ansvaret, hvis resultatet
er negativt (ibid., 169). Hvis venstrefløjspartiet ikke ønsker at samarbejde,
kan det til gengæld blive meget svært for en borgerlig regering at få et ben
til jorden, når det handler om velfærdsreformer. Netop dette gjorde
sig
gældende i en dansk kontekst, som det vil fremgå i nedenstående.
Christoffer
Green-Pedersen har udført et komparativt studie i velfærdsreformer i Danmark og
Holland fra 1982-1998 og argumenterer ligeledes, at partipolitik har betydning
for hvor vidtgående nedskæringer der finder sted (Green-Pedersen 2001:964). I bloksystemer, som det danske, vil der kun
opstå partikonsensus omkring nedskæringsforslag hvis en venstrefløjsregering er
ved magten, og kun hvis en venstrefløjs regering er ved magten, vil forslaget
blive implementeret (ibid, 968). Green-Pedersen henviser i denne forbindelse
til, at kraftig modstand fra Socialdemokratiet gjorde det meget vanskeligt for
de danske borgerlige regeringer fra 1982-1993 at gennemføre nedskæringer (ibid,
964).
En
faktor, som ifølge Green-Pedersen kan have betydning i forhold til det beskedne
omfang af nedskæringer i Danmark frem til 1993, er mindretalsregeringerne og
intrablok-politikken. Grundet modstanden fra den socialistiske blok, var
regeringens eneste mulighed for at gennemføre nedskæringer, at opnå støtte fra
hele den borgerlige blok. Dette var ofte vanskeligt grundet fragmentering på
højrefløjen, men det lykkedes dog et ikke-socialistisk flertal at stemme
nedskæringer igennem i Folketinget. Man begyndte med at forlænge indefrysningen
af forskellige sociale ydelser og derefter, om end i reduceret form, at skære
ned i arbejdsløshedsunderstøttelse. Samme regering måtte imidlertid senere
skifte kurs, og opgive flere tidligere implementerede besparelser, samtidig med
at de forbedrede flere sociale ordninger (ibid, 979). Ligeledes blev
besparelser på det offentlige budget, som den borgerlige fløj stemte igennem i
1988-1990, aldrig implementeret.
Et
andet eksempel på at den borgerlige mindretalsregerings problemer omkring at
skaffe allierede, ikke var afgørende i forhold til det begrænsede omfang af
nedskæringer i tidsrummet 1982-1993, knytter sig til regeringens ønske om at
foretage besparelser i arbejdsløshedsunderstøttelsen. På trods af at forslaget
sagtens kunne stemmes igennem, fordi regeringen havde opbakning fra den
borgerlige fløj, valgte man at opgive, fordi man ikke kunne få støtte fra Socialdemokraterne.
Green-Pedersen
tilskriver dette, at Socialdemokratiets oppositionsstrategi i offentligheden
var af langt større betydning end fragmenteringsproblemet, for at
nedskæringerne ikke blev mere vidtgående: Sammen med fagbevægelsen iværksatte
man allerede i de første år efter den økonomiske krise en omfattende og
langvarig kampagne, hvor regeringen blev hængt ud som antisocial, hvilket
tilsyneladende gjorde den borgerlige regering mere forsigtig (ibid., 980).
Green-Pedersen
føjer endnu et aspekt til tesen om hvorfor nedskæringerne i Danmark har været
så begrænsede, nemlig fagbevægelsens rolle.
Fagbevægelsen
i Danmark har kæmpet en hård kamp siden 1970’erne, med demonstrationer og til
tider strejker, for at forhindre nedskæringer i velfærden. Nogle gange er det
lykkedes at moderere initiativerne, men man har aldrig fået en regering til
helt at opgive nedskæringer.
Da
Socialdemokratiet genvandt regeringsmagten i 1993, og fortsatte besparelserne,
befandt fagforeningerne sig i en vanskelig situation. På den ene side ønskede
man ikke en åben konfrontation, men samtidig var medlemmerne utilfredse med
nedskæringerne. Dette var mest tydeligt i 1998, hvor nogle fagforeninger
åbenlyst kritiserede regeringen, mens andre var mere diskrete i deres kritik (Green-Pedersen
2001:980). Alt andet lige viser dette, at fagbevægelsen er mere tilbageholdende
med at kritisere en socialistisk regering, end en borgerlig regering, og
underbygger yderligere, at det er forbundet med større risici for en borgerlig
regering, at gennemføre besparelser (ibid., 981).
Green-Pedersens
konklusioner underbygger Ross’ tese om at borgerlige regeringer har særligt
svært ved at gennemføre reformer, grundet manglende tillid fra befolkningen,
som venstrefløjspartierne så kan udnytte. Yderligere belyser Green-Pedersen
hvordan denne dynamik forstærkes i blok-systemer som det danske, hvor der ikke
er noget stærkt centerparti til at skabe partikonsensus og grundlag for
issue-association. Dette begrænser en borgerlig regeringens mulighed for blame
avoidence, hvilket igen fører til at nedskæringer enten gennemføres i meget
begrænset omfang, eller ikke implementeres.
På baggrund af Pierson, Ross og Green-Pedersens samlede overvejelser, udledes følgende hovedpointer i relation til velfærdspolitikkens forudsætninger:
· Både højre- og venstrefløjen har af strategiske årsager bevæget sig mere ind mod den politiske midte. Højrefløjspartierne for at undgå at blive hængt ud som antisociale, venstrefløjspartierne for at genvinde vælgernes tillid efter 1970’ernes overforbrug.
· Det er risikabelt for regeringer at gennemføre besparelser i dagens velfærdsstat, hvorfor blame avoidence-strategier er nødvendige.
· Borgerlige regeringer er særligt udfordrede, grundet vælgernes manglende tillid til motiver og kompetencer, i relation til velfærdsområdet.
· Risici ved besparende initiativer stiger, jo færre vetospillere der er involverede, fordi ansvaret koncentreres. Issue-association er en måde for partierne at minimere risici.
· I bloksystemer er det sværere for borgerlige regeringer at opnå issue-association, hvilket begrænser regeringens mulighed for blame avoidence og dermed nedskæringer.
· Den danske fagbevægelse er mere tilbageholdende med at kritisere en venstrefløjsregering end en borgerlig regering, i relation til besparelser. Samtidig har den magt til at moderere nedskæringsinitiativer, om end ikke til at forhindre dem.
· Den overvejende årsag til at borgerlige regeringer ikke gennemfører betydelige nedskæringer i Danmark, er at oppositionen har succes med at mobilisere vælgerne såvel som fagbevægelsen, i modstandskampagner
· I Danmark kan nedskæringer kun i meget begrænset grad gennemføres og implementeres under en borgerlig regering.
Ovenstående pointer tages til efterretning og anvendes i analysen, som referenceramme i fortolkningen af de forskellige reformforløb.
To reformer er udvalgt, for at kunne undersøge problemformuleringen. Det drejer sig om ”Flere i Arbejde”-forliget fra 2002 og velfærdsforliget fra 2006. At valget faldt på netop disse forlig, skyldes at de indeholder reelt besparende elementer, hvor andre danske reformer siden 1998 har haft et omstrukturerende formål.
Empirien er mangeartet, og består i statens publikationer om initiativerne, avisartikler, tidsskriftartikler, partipolitiske publikationer og et uddrag fra bogen ”Magten på borgen”.
Det har ikke været muligt at få adgang til initiativernes budgeteffekter, så opgaven vil ikke – som Green-Pedersens undersøgelse – beskæftige sig med en økonomisk vurdering af nedskæringernes omfang. Det synes dog alligevel muligt at foretage en vurdering af om der er tale om meget vidtrækkende, eller meget begrænsede nedskæringer. Som pejlemærker inddrages hvorvidt initiativerne rammer afgrænsede grupper, eller brede grupper, samt hvor fundamentalt de rammes.
Ligeledes kan karakteren af initiativerne, om end først og fremmest på mere symbolsk vis, sige noget om deres styrke; er de blot et skridt i en allerede kortlagt retning, eller er de banebrydende? Det synes også relevant hvorvidt besparelserne anvendes til velfærdsformål på andre områder, eller fx går til skattelettelser. Sidst kan de oprindelige planer med et initiativ sammenlignes med det endelige reformresultat, for at få et indtryk af hvor meget de politiske parter – særligt regeringen - har måttet gå på kompromis.
”Flere
i Arbejde”-forliget blev vedtaget under VK-regeringen Fogh Rasmussen I, den 7.
oktober 2002 (Larsen 2005:232). Målet med aftalen var at spare i de offentlige
udgifter til forsørgelse, ved at øge beskæftigelsen med 87.000 personer i
perioden frem til 2010. Heraf skulle 20.000 komme fra et fald i ledigheden,
mens resten skulle komme gennem en øgning af arbejdsstyrken. I forligsparternes
erklæring nævnes det, at besparelserne på forsørgelsesdelen ikke nødvendigvis
skal målrettes skattelettelser, men kan indgå i regeringens målsætninger,
herunder beskæftigelsesformål. De besparelser der opnås gennem effektivisering
af beskæftigelsesindsatsen, reserveres imidlertid til skattelettelser. Forliget blev vedtaget med bred
tilslutning, hvor kun SF og Enhedslisten stemte imod (Finansministeriet, a).
At
dette lod sig gøre, skyldes imidlertid at regeringen havde givet afkald på
væsentlige dele af de oprindelige intentioner for forliget. Retræten skyldes
formentlig frygten for kritik fra Socialdemokraterne og fagbevægelsen, der
kunne skade regeringen ved at give den et image som ”antisocial”. Dette
underbygges af begivenhederne to uger før forliget blev lanceret, hvor
regeringen præsenterede et forslag om tvungen mulighed deltidsbeskæftigelse,
uanset overenskomstaftaler (Folketinget, a). Udspillet resulterede i at 50.000
lønmodtagere strejkede i protest, samtidig med at LO og Socialdemokratiet tog
stærkt afstand fra forslaget (LO, 2002). Derefter var regeringen tilsyneladende
opsat på at få oppositionen med i forliget, på trods af at man så måtte gå på
kompromis. Ligeledes blev LO løbende inddraget henover sommeren, under
udarbejdelsen af lovforslaget. Dette førte til at et forståelsespapir mellem
regeringen og LO blev udarbejdet, men til gengæld blev Landsarbejdsrådet ikke
konsulteret i den lovforberedende proces.
En
centralt placeret embedsmand, som deltog i forberedelsen af forliget, fortæller
at papiret mest af alt var et politisk strategisk træk fra regeringens side,
mere end det var udtryk for at man ville give fagforeningen indflydelse (Larsen
2005: 233).
På
flere områder var forliget en forlængelse af tidligere arbejdsmarkedspolitiske
initiativer, som allerede blev iværksat af Socialdemokratiets arbejdsminister
Ove Hygum i 2001, hvilket også forklarer at Socialdemokraterne var relativt
velvilligt indstillet overfor en reform, bl.a. i forhold til afskaffelse af 75%
reglen. VK-regeringen fik imidlertid gjort sin indflydelse gældende i relation
til opstramning i rådighedsforpligtelser, øget kontrol med a-kasserne, AF og
kommunen, samt reduktion i ydelsesniveauet for afgrænsede grupper. Ligeledes
stod VK-regeringen bag forslaget om et loft over kontanthjælpen, der ramte
samlevende kontanthjælpsmodtagere. Dette var Dansk Folkeparti og
Socialdemokraterne principielt imod, men forslaget endte alligevel med at blive
vedtaget (Finansministeriet, a[1]).
Dette skyldes muligvis at en stor del af de familier der ville blive ramt var indvandrerfamilier,
og forslaget derfor formentlig ikke ville medføre et offentligt ramaskrig
(Larsen 2005:233).
Det
lykkedes således regeringen at få vedtaget et loft over kontanthjælpen, og på
lang sigt også indirekte at ændre en smule ved incitamentstrukturen, igennem at
besparelserne fra kontanthjælpsloftet skulle bruges til skattelettelser af
arbejdsindkomsten optil mellemskatten. I og med at skattelettelserne altså
skulle gå til de lavtlønnede, var det svært for fagbevægelsen og
Socialdemokraterne at hænge regeringen ud som antisocial i offentligheden.
Fagbevægelsen var under alle omstændigheder forsigtig med sin kritik, fordi
Socialdemokratiet var med i forliget.
Forliget
lå imidlertid langt fra hvad regeringen oprindeligt ønskede at gennemføre, og
som fx DA havde presset på for frem til forliget, nemlig generelt lavere
dagpengesatser og kontanthjælpsydelser, samt afskaffelse af efterlønnen.
Regeringen havde allerede under valget i 2001 lovet ikke at man ikke ville
ændre ved disse, men det var noget af en co-vending, eftersom man i mange
måneder havde arbejdet intensivt på netop et sådant forslag (ibid., 232 samt LO
Ugebrev 3.juni 2002). Samtidig fik regeringen heller ikke gennemført brede
nedskæringer i kontanthjælpen for 25-29-årige, pga. modstand fra Socialdemokratiet
(Tidsskrift for Arbejdsliv, 2008).
I processen omkring ”Flere i arbejde”-forliget, kommer det til udtryk hvordan både højre og venstrefløjen er villige til at gå på kompromis med deres ideologiske overbevisning. Regeringen opgiver planen om at skære i overførselsindkomsterne for at vinde valget i 2001, og også forslaget om tvunget deltidsbeskæftigelse opgives, grundet den kraftige reaktion fra vælgerne, oppositionen og fagbevægelsen. Dette understøtter pointen om at kritik fra Socialdemokraterne og fagbevægelsen i offentligheden, er en væsentlig faktor i forhold til om den borgerlige regering går videre med et forslag.
Socialdemokratiet på den anden side, ender med at acceptere kontanthjælpsloftet, selvom man principielt er modstandere af forslaget. Dette kunne skyldes at man gerne vil fremstå som økonomisk ansvarlig og villig til at prioritere, og samtidig vurderer at risikoen for at blive upopulær er minimal, i og med at det er en begrænset gruppe der rammes – oven i købet en gruppe, som offentligheden formentlig ikke interesserer sig meget for.
At regeringen, efter det offentlige ramaskrig ved forslaget om deltidsbeskæftigelse, i den grad er opsat på at inddrage Socialdemokratiet i forliget, bestyrker tesen om issue-association som blame avoidence-strategi: Regeringen får skabt legitimitet om forliget, lukket munden på fagbevægelsen og fordelt ansvaret for et eventuelt negativt udkomme, igennem aftalen.
Også inddragelsen af LO synes at være et strategisk blame avoidence-træk, der underbygger at regeringen har en vis interesse i at undgå stor konflikt med fagbevægelsen. Udadtil gives indtryk af at regeringen er interesseret i at høre fagbevægelsen, og forståelsespapiret tjener til symbol herpå. Regeringens gevinst er til gengæld, at man uden større postyr slipper af sted med at Landsarbejdsrådet slet ikke konsulteres.
I forhold til hvorvidt det kan siges at det er lykkedes regeringen at gennemføre besparelser, kan det argumenteres, at det lykkedes dem at få indført kontanthjælpsloftet, og til dels – på lang sigt - at rykke en smule ved incitamentstrukturen. Det synes dog at være en meget begrænset sejr, regeringens oprindelige udgangspunkt taget i betragtning. Ikke mindst fordi reformen på mange områder var en fortsættelse af socialdemokratisk politik. At skattelettelserne gik til lavtlønnede, sikrede regeringen mod kritik, men på den anden side blev den som liberalistiske tiltag noget moderat.
Aftalen om velfærdsreformerne
blev indgået den 20. juni 2006 under VK-regeringen Fogh Rasmussen II, i
forlængelse af regeringens udspil Fremtidens
velstand og velfærd den 4. april 2006 (Finansministeriet 2006[2]).
Allerede i efteråret 2003 nedsatte regeringen en Velfærdskommission, som skulle
udarbejde en redegørelse for hvordan det offentlige budget kunne
fremtidssikres, på trods af globalisering og et stigende antal ældre. Velfærdskommissionen
blev i øvrigt kritiseret for at være ensidig, med den begrundelse at samtlige
medlemmer var økonomer, som allerede på forhånd havde udtalt sig kritisk
omkring efterlønnen, mens politologer og sociologer ikke blev inddraget (3F,
14.september 2006[3]).
Velfærdskommissionen
offentliggjorde sine anbefalinger i december 2005 i rapporten Fremtidens velfærd – vores valg, og det
var denne, som regeringen baserede sit udspil på (Regeringen 2006[4]).
Der blev lavet to aftaler; Aftalen om fremtidens velstand og velfærd og
investeringer i fremtiden, som var et bredt forlig med regeringen, Det
Radikale Venstre, Socialdemokratiet og Dansk Folkeparti, samt Aftalen om fremtidig indvandring, mellem
regeringen og Dansk Folkeparti (Finansministeriet 2006[5]).
Førstnævnte vil være i fokus, eftersom sidstnævnte ikke medførte besparelser.
Reformen indeholdt en
række ændringer på dagpengeområdet og efterlønsområdet. Dette indebar bl.a. en
stramning i rådighedsforpligtelserne for ledige, hvor A-kasserne skulle
kontrollere om den ledige gjorde en tilfredsstillende indsats for at komme
tilbage på arbejdsmarkedet, samt optræde som jobkonsulent. Samtidig skulle
ledige over 30 år aktiveres allerede efter 9 år, frem for 12 år, der blev
indført krav om fuldtidsaktivering efter 2½ år ledighed, og særreglen, der
gjorde det muligt at fritage 58-59-årige fra aktivering bortfaldt.
Hvad angår pensions- og
efterlønsområdet, indebar forliget en gradvis stigning i efterlønsalderen og
pensionsalderen, til hhv. 62 og 67 år. For at kunne få efterløn, skulle man
have indbetalt til den i 30 år frem for tidligere 25 år. Samtidig indførtes lempelse for lønindkomster op til 30.000 kr. per år,
dog kun hos lavtlønnede efterlønsmodtagere.
Samlet skulle det nye tilbagetrækningssystem styrke de offentlige finanser
med 1½% af BNP, som skulle reserveres til merudgifter i fremtiden når der
kommer flere ældre, til bl.a. pleje og sundhed, og en styrket indsats mod
nedslidning på arbejdsmarkedet. De øvrige reformer skulle sænke de offentlige
udgifter med ½% af BNP, og disse midler skulle overgå til en
globaliseringspulje til investeringer i fremtiden, herunder forskning
(Finansministeriet 2006[6]).
På flere områder ligner processen omkring
velfærdsaftalerne forløbet for FIA-aftalen. Forud for forhandlingerne meldte
regeringen ud at man ønskede et bredt forlig, og var parat til at forhandle med
hele Folketinget (DR, 7.december 2005). I april præsenterede regeringen sit
eget udspil til reformen, som imidlertid blev mødt med voldsom kritik fra
venstrefløjen, fagforeningerne og andre interesseorganisationer, samt stor
modstand fra vælgerne generelt. Udspillet indeholdt bl.a. forslag om stramninger
på SU-området, nedskæring i arbejdsløshedsforsikring, stigning af
efterlønsalderen til 63 år, særlige krav for overhovedet at kunne modtage
efterløn, reducering af efterlønnen til fire år frem for fem, forøget
efterlønsbidrag, øgede krav i forhold til kontrol og aktivering af ledige og
kontanthjælpsmodtagere, reducering af kontanthjælp og dagpenge til de
25-29-årige, samt en ”integrationseksamen”, som indfører nye krav for
indvandrere, i forhold til tidsubegrænset opholdstilladelse og ret til kontanthjælp
frem for starthjælp (Regeringen, 2006). Altså betydelige elementer af ”pisk”.
Fagforeningerne, med Danmarks Socialdemokratiske
Ungdom som medarrangør, reagerede ved at indkalde til demonstration d. 17. maj
under parolen ”Velfærd til alle”, hvor over 100.000 danskere deltog.
Socialdemokratiet og LO, hvilket var en ubehagelig overraskelse for regeringen,
der ikke havde regnet med at Socialdemokraterne ville risikere at sætte sin
indflydelse på forliget over styr ved så demonstrativ kritik (Politiken, 8.maj
2006). Socialdemokraterne var dybt uenige med regeringen i forslaget til
stramninger i SU’en, ligesom at man endnu engang modsatte sig forringelser i
dagpenge og kontanthjælpsydelser for 25-29-årige (Adelskov-Nyt, 16.januar
2007).
Socialdemokraterne var imidlertid meget opsat på at
deltage i en velfærdsaftale, og tilsyneladende på nye præmisser, særligt i
forhold til efterlønnen. Da Helle Thorning-Scmidt overtog formandsposten efter
Mogens Lykketoft i april 2005, valgte Socialdemokratiet en mere reformvenlig,
midtsøgende linje, frem for den traditionelt venstreorienterede (LO Ugebrev,
2.maj 2005). Allerede i sommeren 2005 fremlagde man et udspil til en
efterlønsreform, som foreslog at hæve efterløns- og pensionsalderen med to år
(DR, 21. december 2005). Dette skete på et tidspunkt, hvor regeringen forholdt
sig bemærkelsesværdigt tavst, med den begrundelse at man ville vente med sit
udspil til offentliggørelsen af Velfærdskommissionens rapport i december(LO
Ugebrev, 26.september 2005). Disse initiativer blev betragtet som udtryk for at
Socialdemokratiet ville vise, at de var parate til at prioritere (DR,
21.december 2005).
I december 2005 lempede Socialdemokraterne deres
efterlønsudspil yderlige i borgerlig retning, ved at foreslå at man skulle have
indbetalt til en a-kasse i 38 år, for at være berettiget til efterløn. Dog
holdt man fast i at det skulle være en 5-årig ret for alle 62-årige
(Adelskov-Nyt, 16.januar 2007).
Også i relation til Velfærdsreformen, synes tesen om at partierne er blevet mere midtsøgende at holde stik, særligt hvad angår Socialdemokratiet. Socialdemokraternes radikale holdningsskift i relation til efterlønnen, der ellers traditionelt har været en socialdemokratisk mærkesag, kan tolkes som et tegn herpå.
Samtidig kan regeringens udmelding om forhandlingsvillighed i forhold til det oprindelige udspil, argumenteres at være udtryk for frygten for at blive hængt ud som antisocial. Til trods for at regeringen sandsynligvis ville kunne få stemt størstedelen af sit udspil igennem med hjælp fra Dansk Folkeparti, ønsker man et bredt forlig. Igen synes det oplagt at tilskrive dette tesen om at borgerlige regeringer benytter issue-association som blame avoidence-strategi.
Regeringen reagerer kraftigt på Socialdemokratiets samarbejde med fagbevægelsen om ”Velfærd for alle”-demonstrationen, hvilket tyder på at regeringen opfatter alliancen som en trussel. Dette bekræfter tesen om at fagbevægelsen har en vis magt, ligesom at vælgernes opbakning om demonstrationen viser, at oppositionen har succes med mobilisere befolkningen i modstandskampagner.
Tesen om at det er svært for borgerlige regeringer at opnå issue-association, bekræftes til dels, hvis man ser bort fra at det til en vis grad lykkedes på så prestigefyldt et område som efterlønnen. På andre områder, fx SU-stramningerne og kontanthjælpsstramninger for 25-29-årige, tog Socialdemokraterne stærkt afstand fra at indgå en aftale. Dette gør sig også gældende i forhold til Aftalen om fremtidig indvandring, som regeringen indgik med Dansk Folkeparti.
I forhold til tesen om at nedskæringer er en risikabel affære, og en regering derfor må dække sin ryg med blame avoidence-strategier, synes det yderligere relevant at knytte en bemærkning til Velfærdskommissionens rolle. At regeringen forholdt sig tavs i debatten, frem til offentliggørelsen af kommissionens endelige rapport, kan muligvis skyldes at man ønskede at drage fordel af den ekspertlegitimitet, som givetvis knyttede sig til kommissionens udsagn. Regeringens lænede sig i sit udspil i høj grad op ad rapportens anbefalinger, hvorved den kunne fremstille sine radikale forslag som nødvendige tiltag, for at sikre den offentlige økonomi i fremtiden. Kritikken af Velfærdskommissionen taget i betragtning, synes det imidlertid nærliggende at stille spørgsmålet, om regeringen fra starten sammensatte kommissionen med den hensigt, at rapporten skulle falde fordelagtigt ud, i relation til en borgerlig dagsorden? I så fald må det siges at bekræfte, at blame avoidence-strategier i høj grad er en del af vor tids velfærdspolitik.
I forhold til hvor vidtgående Velfærdsreformen kan vurderes at være, synes det relevant at tage i betragtning, at den ramte en langt bredere gruppe end fx ”Flere i arbejde”-forliget. Stramningerne blev foretaget over en bred række af områder, hvorunder ikke mindst efterlønnen blev genstand for regulering. Hvor offentligheden måske ikke tog sig videre af fx indførelsen af kontanthjælpsloftet, har efterlønnen traditionelt været et område, som politikerne var ængstelige for at røre ved, fordi den berører en bred gruppe af vælgere – principielt hele vælgerskaren. Derfor kan det også undre, hvorfor Socialdemokraterne gik med i aftalen – i hvert fald til en vis grad – frem for at udnytte muligheden for at kritisere regeringen, formentlig med øget popularitet hos vælgerne som gevinst. Dette kan muligvis forklares med førnævnte argument om at Socialdemokratiet havde brug for at profilere sig som økonomisk ansvarlig. Man kan omvendt spørge om regeringen mon havde turdet præsentere sit udspil, hvis man ikke på forhånd havde vidst at Socialdemokratiet var indstillet på at bakke op om stramninger?
Det kan ikke afgøres på baggrund af opgavens empiri, til gengæld vil det argumenteres, at der med reguleringen af efterlønnen blev taget et ganske betydeligt skridt i relation til nedskæringer.
Også i forhold til stramningerne på aktiveringsområdet, blev der foretaget et yderligere skridt mod en mere liberal velfærdspolitik, med ”pisken”, frem for ”guleroden”, som policyredskab.
De 1½% af BNP, som det forventedes at stramningerne ville styrke det offentlige budget med, skulle imidlertid reserveres til fremtidige velfærdsformål, hvilket kan argumenteres at moderere det liberale islæt. Ligeledes skulle den ½% af BNP, som de resterende tiltag ville indbringe, anvendes til et statsligt projekt, nemlig globaliseringspuljen.
Vendes blikket mod hvorvidt det lykkedes regeringen at få gennemført sit oprindelige udspil, må det konkluderes at væsentlige elementer ikke blev realiseret. Det drejer sig bl.a. om stramningerne i SU’en, samt kontanthjælpen for 25-29-årige. Her holdt Socialdemokraterne stand, trods de andre nævnte indrømmelser, som synes at skyldes et generelt skift i Socialdemokratiets politik.
Udgangspunktet for opgaven var problemformuleringen Hvorvidt
er der siden 1998 gennemført besparelser under en borgerlig regering?
Baseret på delkonklusionerne
for analyserne af ”Flere i Arbejde”-forliget fra 2002 og Velfærdsreformen fra
2006, synes svaret at være, at det er der i nogen grad. Særligt gennem
Velfærdsreformen blev der foretaget stramninger på områder, hvor en bred gruppe
af vælgere blev berørt. Der er imidlertid flere faktorer, der betinger
konklusionen:
Stramningernes omfang levede
langt fra op til VK-regeringens oprindelige planer. Samtidig blev besparelserne
hovedsageligt anvendt til andre statslige formål, frem for skattelettelser,
hvilket på sin vis stiller spørgsmålstegn ved om initiativerne overhovedet kan
betragtes som nedskæringer, i bred forstand.
Derfor må den overordnede konklusion være, at Green-Pedersens tese om at det kun er muligt for borgerlige regeringer at gennemføre begrænsede nedskæringer, stadig holder stik.
Hvad angår Green-Pedersens
teser om forudsætningerne for dansk velfærdspolitik, synes disse også fortsat
at være relevante. Politikerne er stadig forsigtige med at gennemføre
besparelser, hvorfor blame avoidence-strategier er en integreret del af del af
velfærdspolitikken, fx igennem issue-association. Borgerlige regeringer er
særligt sårbare, fordi oppositionen kan udnytte tillidsfordelen til at hænge
den ud som antisocial, samtidig med at fagbevægelsen er mere tilbøjelig til at
kritisere den borgerlige fløj, frem for venstrefløjen. Offentlige kampagner som
oppositionsstrategi, er tilsyneladende stadig et stærkt socialdemokratisk
våben, som de borgerlige regeringer har respekt for.
I forhold til at skulle være
svært for borgerlige regeringer at opnå issue-association om nedskæringer med
Socialdemokraterne, synes der imidlertid at være tendenser i retning af at
Socialdemokratiet er blevet mere velvilligt indstillet. Dette hænger sammen med
tesen om at fløjene har bevæget sig ind mod den politiske midte, hvilket
skiftet i Socialdemokraternes politik, repræsenteret ved Helle
Thorning-Schmidts formandskab, repræsenterer. Spørgsmålet er om
Socialdemokraternes nye kurs kan være med til i højere grad at bane vejen for
nedskæringer i velfærdsstaten i fremtiden? Særligt nu hvor finanskrisen gør
ekstra indhak i det offentlige budget.
Det bliver interessant at se om Green-Pedersens tese kommer til at holde
fremover.
[1] Punkt 7. Loft over kontanthjælpen.
[2] Aftale om fremtidens velstand og velfærd og investeringer i fremtiden
[3] Notat om Velfærdskommissionens rapport
[4] Fremtidens velstand og velfærd – kort fortalt
[5] Aftale om fremtidens velstand og velfærd og investeringer i fremtiden
[6] Aftale om fremtidens velstand og velfærd og investeringer i fremtiden