Marginalisering i velfærdssamfundet
- med udgangspunkt i den danske socialpolitik
over for hjemløse

Rapporten er udarbejdet af:
Tove Langhede
Charlotte Meibom
Linda Kabashi
Linda Lundgaard Skov Kristiansen

Gruppe 6, hus 20.1
Socialvidenskab modul 1, 2000-2001
Vejleder: Kenneth Reinicke


 Socialpolitik overfor hjemløse

 

1. Indledning..................................................................................................................................................................................... 4

1.1 Motivation og problemfelt......................................................................................................................................... 4

1.2 Problemformulering........................................................................................................................................................ 6

1.3 Afgrænsning........................................................................................................................................................................... 7

1.4 Begrebsdefinitioner........................................................................................................................................................... 7

1.4.1 Vores anvendelse af begreberne ”karakteristika” og ”formål”...................................................................................... 7

1.4.2 Vores anvendelse af begrebet ”socialpolitik”.................................................................................................................. 7

1.4.3 Vores anvendelse af begrebet ”konsekvenser”............................................................................................................... 8

1.4.4 Vores anvendelse af begreberne ” marginalisering” og ” udstødelse”........................................................................ 8

1.4.5 Vores anvendelse af begreberne ”velfærdssamfund” og ”velfærdsstat”.................................................................... 8

1.4.6 Vores anvendelse af begrebet  ”social ulighed”.............................................................................................................. 9

 

2. Metodiske og videnskabsteoretiske refleksioner...................................................................................... 10

2.1 Den valgte metodes konsekvenser........................................................................................................................ 10

2.2 Fravalgenes betydning for rapporten............................................................................................................... 12

2.3 Rapporten set i forhold til mikro- og makroniveau................................................................................ 13

2.4 Rapportens inkorporerede syn på forholdet mellem struktur og aktør................................. 13

2.5 Rapportens akademiske aspekter......................................................................................................................... 14

2.6 Argumentation for teorivalg samt kritik heraf...................................................................................... 15

2.6.1 Valget af klassisk velfærdsteori........................................................................................................................................ 15

2.6.2 Valget af komparativ velfærdsteori.................................................................................................................................. 16

2.6.3 Svagheder ved vores teorianvendelse............................................................................................................................ 17

2.7 Kapiteloversigt.................................................................................................................................................................. 17

 

3. Beskrivelse af hjemløseområdet............................................................................................................................. 19

3.1 Definition af begrebet ”hjemløs”............................................................................................................................ 19

3.2 Hjemløsebegrebets og -fænomenets historiske udvikling..................................................................... 21

3.3 Hvem er de hjemløse?...................................................................................................................................................... 22

3.4 Antallet af hjemløse og den fortsatte udvikling.................................................................................... 23

3.5 De hjemløses problemer................................................................................................................................................ 23

3.6 Årsager til hjemløshed................................................................................................................................................ 24

3.7 Forskningen på hjemløseområdet........................................................................................................................ 25

 

4. Velfærdssamfundet........................................................................................................................................................... 28

4.1 Karakteristika ved velfærdssamfundet........................................................................................................ 28

4.1.1 Det sociale medborgerskab............................................................................................................................................... 28

4.1.2 Positiv særbehandling....................................................................................................................................................... 31

4.2 Det danske velfærdssamfund i en international kontekst............................................................... 32

4.2.1 De tre velfærdsregimer....................................................................................................................................................... 34

4.3 Fattigdom i det danske velfærdssamfund..................................................................................................... 36

4.3.1 Fokusskift fra fattigdom til social ulighed....................................................................................................................... 36

4.3.2 Fattigdom som en del af velfærdssamfundet.................................................................................................................. 37

4.3.3 Forståelser af fattigdom..................................................................................................................................................... 37

4.4 Historisk rids af udviklingen af de første fire socialreformer i Danmark............................. 40

4.4.1 Indførelsen af de første sociale love i Danmark (Den første socialreform)................................................................ 40

4.4.2 Den anden socialreform..................................................................................................................................................... 41

4.4.3 Den tredje socialreform...................................................................................................................................................... 41

4.4.4 Den fjerde socialreform...................................................................................................................................................... 42

 

5. Socialpolikkens konsekvenser for hjemløse................................................................................................ 44

5.1 Retssikkerhedsloven...................................................................................................................................................... 44

5.1.1 Lovens formål og område.................................................................................................................................................. 45

5.1.2 Borgerens ret til indflydelse på egen sag........................................................................................................................ 45

5.1.3 Handlekommune og oplysningspligt  m.v...................................................................................................................... 45

5.1.4 Statistik, analyse, information........................................................................................................................................... 46

5.2 Serviceloven......................................................................................................................................................................... 46

5.2.1 Formålet med serviceloven................................................................................................................................................ 46

5.2.2 Rettigheder og pligter........................................................................................................................................................ 46

5.2.3 Tilbud om udarbejdelse af individuelle handleplaner................................................................................................... 47

5.2.4 Optagelse og afvisning...................................................................................................................................................... 47

5.2.5 Botræning og udflytteindsats........................................................................................................................................... 48

5.2.6 ANALYSE............................................................................................................................................................................ 48

5.2.6.1 Opgavefordeling mellem amt og kommune.................................................................................................................... 48

5.2.6.2 Retssikkerhedsloven set i forhold til ”opgavefordeling mellem amt og kommune”...................................................... 49

5.2.6.3 Retssikkerhedsloven set i forhold til ”det nødvendige antal pladser”........................................................................... 50

5.2.6.4 Det nødvendige antal pladser......................................................................................................................................... 51

5.2.6.5 Ret til at afvise personer på §94-boformer..................................................................................................................... 51

5.2.6.6 Den individuelle handleplan........................................................................................................................................... 52

5.2.6.7 Retssikkerhedsloven set i forhold til den individuelle handleplan.................................................................................. 52

5.2.6.8 ”Det gode liv”................................................................................................................................................................ 54

5.3 Aktivloven............................................................................................................................................................................ 57

5.3.1 Vedtægterne om kontanthjælp og aktivering................................................................................................................. 57

5.3.1.1 Formålet med kontanthjælp............................................................................................................................................ 57

5.3.1.2 Betingelser og forpligtelser............................................................................................................................................. 58

5.3.1.3 Hjælp i særlige tilfælde................................................................................................................................................... 58

5.3.1.4 Vedtægterne omkring kontanthjælp og aktivering i forhold til hjemløse........................................................................ 59

5.3.2 ANALYSE............................................................................................................................................................................ 60

5.3.2.1 Hjælp og kontrol............................................................................................................................................................ 60

5.3.2.2 Subjektive vurderinger................................................................................................................................................... 61

5.3.2.3 Retssikkerhedsloven set i forhold til subjektive vurderinger.......................................................................................... 63

5.3.2.4 Retssikkerhedsloven set i forhold til vurdering af handlekommune............................................................................... 63

5.3.2.5 Lovgivningens syn på modtageren................................................................................................................................. 64

5.3.2.6 Lovgivningens tvetydighed............................................................................................................................................. 65

5.4 Overordnet handleplan for hjemløse............................................................................................................... 66

5.4.1 Den overordnede handleplans målsætninger og projektforslag................................................................................. 66

5.4.1.1 Målsætning..................................................................................................................................................................... 66

5.4.1.2 Projektforslag................................................................................................................................................................. 66

5.4.2 ANALYSE............................................................................................................................................................................ 68

5.4.2.1 Hjemløshed og boligløshed............................................................................................................................................ 68

5.4.2.2 Langsigtede  eller kortsigtede løsninger......................................................................................................................... 70

5.4.2.3 Fastholdelse i en marginaliseret position?..................................................................................................................... 70

 

6. Diskussion.................................................................................................................................................................................. 72

6.1 Lige muligheder for ”normale” borgere............................................................................................................ 73

6.2 Individualisering af social ulighed..................................................................................................................... 74

6.3 Udelukkelse fra offentlig hjælp........................................................................................................................... 77

6.4 Marginalisering på arbejdsmarkedet............................................................................................................... 81

6.5 Svækkelse af positiv særbehandling................................................................................................................... 84

6.6 Opsamling på diskussionen......................................................................................................................................... 86

7. Perspektivering...................................................................................................................................................................... 88

Litteraturliste........................................................................................................................................................................... 90

 

1. Indledning

 

1.1 Motivation og problemfelt

Det er en almen opfattelse, at vi i Danmark har et velfærdssamfund. Et samfund i hvilket alle bør have lige ret og lige muligheder. Det er ligeledes en almen opfattelse, at Danmarks socialpolitik udgør et socialt sikkerhedsnet, der skal sikre, at alle borgere har mulighed for at leve en rimelig tilværelse, og at ingen bliver stillet uden for samfundet.

På trods af dette er der mennesker, der på den ene eller anden måde ”falder igennem”, og som ikke rigtig ”passer ind”, hvilket de ca. 11.000 hjemløse på landsplan kan ses som et eksempel på.[1] Disse mennesker bryder således med ovenstående billede af det danske samfund.

Imidlertid kan det spørges, hvorfor fænomenet hjemløshed udgør et problem?! Nogle mennesker vil argumentere for, at alle borgere i det danske samfund har samme juridiske muligheder i forhold til lovgivningen og måske heraf udlede, at hjemløshed kan ses som et udtryk for et individuelt valg. Med andre ord vil nogle anse hjemløse for selv at være skyld i deres situation, hvis mulighederne antages at være ens for alle.

Vi mener imidlertid, at der findes meget få hjemløse, der har et ønske om at leve på gaden året rundt, og at et liv på gaden kan ses som et udtryk for, at de hjemløses alternativer til gaden er af ringe karakter. Hvis alternativet til at bo på gaden for eksempel medfører ensomhed, isolation eller fysisk/psykisk vold i hjemmet, kan det siges, at der er tale om et valg mellem ”pest eller kolera”.[2]

Nogle mennesker vil muligvis ligeledes spørge, hvorfor de hjemløse ikke blot kan få nogle boliger stillet til rådighed, og problemerne blive løst derved?! Arbejdes der med hjemløseproblematikken viser det sig imidlertid hurtigt, at denne problematik ikke er så enkel og ligetil, som den umiddelbart kan fremstå. Der er således ofte ikke tale om boligproblemer alene, men om komplekse problemer med forskellige nuancer fra situation til situation. Gruppen af hjemløse kan ikke karakteriseres som homogen, men består af såvel unge som ældre, kvinder som mænd, psykisk syge, stofmisbrugere, indvandrere og studerende, for blot at nævne et udsnit af de mange kategorier, som hjemløse kan placeres inden for. Ligeledes er de hjemløses problemer sammensatte, idet deres liv er forskellige, og en løsning af det fysiske boligproblem vil således ikke umiddelbart afskaffe hjemløshed. I tilknytning hertil kan det ligeledes være svært at afklare, hvorvidt hjemløshed er en følge af for eksempel stofmisbrug, alkoholisme eller psykisk sygdom, eller om det forholder sig omvendt.

Antallet af hjemløse giver anledning til en undren over, hvorfor der forekommer marginaliserede grupper som hjemløse i et land, der er kendt for sin universelle velfærd. Et land, hvis velfærdssystem anvendes som forbillede for andre lande. Hvorledes kan et rigt velfærdssamfund som Danmark overhovedet acceptere at have et problem som hjemløshed, og hvorfor har vi i Danmark tilsyneladende svært ved at nå denne gruppe af mennesker, når målet med det danske velfærdssamfund synes at være at garantere alle borgeres velfærd, heriblandt de svagestes?! Dette leder frem til spørgsmålet om, hvorvidt eksistensen af hjemløse og andre marginaliserede grupper i Danmark således kan ses som et udtryk for, at den førte socialpolitik har spillet fallit?! At kortsigtede løsninger får funktion af varige tiltag; at de pligter, der opstilles over for visse grupper af borgere, ikke stemmer overens med de rettigheder, der gives; samt at ”yde for at nyde-princippet” er blevet for omsiggribende?!

Alle disse spørgsmål kan der naturligvis ikke svares entydigt på, men i betragtning af antallet af hjemløse samt det aspekt, at hjemløshed oftest ikke er udtryk for et frivilligt valg, mener vi, at der er tale om reelle problemer. Dette understøttes af, at der på finansloven år 2000 er blevet afsat 220 millioner kroner til en overordnet handleplan for hjemløse, som har til formål at forbedre hjemløses situation.

I 1998 trådte en ny sociallovgivning i kraft, hvilken vi finder relevant at undersøge i forbindelse med hjemløshed, da hjemløses situation er tæt forbundet med den førte socialpolitik i Danmark. Den nye sociallovgivning samt ”Den overordnede handleplan for hjemløse” udgør således betydningsfulde områder for denne gruppe af mennesker. Vi anser desuden det danske samfunds velfærdstype for at være af stor betydning for indsatsen over for marginaliserede grupper, som for eksempel hjemløse. Vi finder således, at parametre for velfærd øver stor indflydelse på udformningen af socialpolitikken, og således i sidste ende også på de hjemløses situation.

Efter en undersøgelse af udvalgte dele af sociallovgivningen samt en diskussion af dennes konsekvenser, mener vi ikke, at alle i praksis har ens muligheder, til trods for at dette er sociallovgivningens erklærede formål. Et eksempel herpå er den øgede mulighed for brug af skøn i forvaltningen af lovene, hvilken medfører, at sagsbehandlingen bliver meget personafhængig. Dette kan resultere i forskelsbehandling. Vi finder således, at der som følge af sociallovgivningen både eksisterer integrerende og udstødende samfundsmekanismer, hvor sidstnævnte medvirker til en utilsigtet fastholdelse af hjemløse i en marginaliseret samfundsposition. Dette belyser vi igennem nærværende rapport[3].

I stedet for at have fokus på de hjemløse som en afvigende gruppe i samfundet, vælger vi at sætte fokus på de konsekvenser, som socialpolitikken kan tænkes at have for hjemløsegruppen. Vi undersøger således blandt andet, hvorvidt der er overensstemmelse mellem lovteksternes erklærede formål og deres mulige konsekvenser og sætter ligeledes den danske socialpolitik i relation til karakteristika ved et velfærdssamfund.

1.2 Problemformulering

På baggrund af ovenstående lyder vores problemformulering således:

Hvorledes medvirker den danske socialpolitik til at fastholde hjemløse i en marginaliseret samfundsposition?

Hvorvidt er karakteristika ved et velfærdssamfund ligeledes kendetegnende for den aktuelle danske socialpolitik?

Vi vælger at gribe vores problemformulering an ved hjælp af følgende arbejdsspørgsmål:

-         Hvad kan forstås som karakteristika ved et velfærdssamfund?

-         Hvorledes er der overensstemmelse mellem den danske socialpolitiks formål og dennes mulige konsekvenser for hjemløse?

Besvarelsen af problemformuleringen inkluderer en beskrivelse af hjemløseområdet, en teoretisk undersøgelse af karakteristika ved et velfærdssamfund, en beskrivelse og analyse af den danske sociallovgivning og ”Den overordnede handleplan for hjemløse” samt en diskussion af socialpolitikkens konsekvenser for hjemløse set i forhold til karakteristika ved et velfærdssamfund.

1.3 Afgrænsning

Vi afgrænser os fra at belyse den etiske vinkel på emneområdet, da dette ville munde ud i en anden diskussion. Vi ønsker heller ikke at udarbejde et projekt, der har sit fokus på en normalitetsdiskussion; en diskussion af, hvordan begrebet hjemløshed er socialt konstrueret og forudsætter en kulturel konsensus om ”normal” kontra ”afvigende” adfærd. Vi er opmærksomme på, at  fordomme og stereotyper om marginaliserede har betydning for den førte socialpolitik, men vi vælger at begynde vores undersøgelse et andet sted, nemlig ved de retlige rammer om de hjemløses hverdag. 

Yderligere går vi ikke ind i en diskussion om forskelle og ligheder mellem de forskellige grupper af hjemløse. Det betyder, at vi ikke skelner mellem hjemløse narkomaner, hjemløse indvandrere, hjemløse kvinder eller mænd, hjemløse psykisk syge og så videre. Dette undlader vi at gøre, da vores fokus er socialpolitikken og dennes konsekvenser for de hjemløse som en samlet gruppe, og således ikke på de hjemløses individuelle problemer.

1.4 Begrebsdefinitioner

1.4.1 Vores anvendelse af begreberne ”karakteristika” og ”formål”

Begrebet ”karakteristika” anvender vi i forbindelse med beskrivelsen af velfærdssamfund. Således henfører disse karakteristika i vores projekt til teoretiske kendetegn ved et velfærdssamfund.

 

Vi anser begrebet ”formål” for at indeholde flere elementer, som ikke kan adskilles skarpt fra hinanden, heriblandt økonomiske, politiske, retlige og ideologiske elementer. I vores anvendelse af begrebet ”formål” inkluderer vi såvel artikulerede formål, som uartikulerede. Med dette menes, at vi behandler både de officielle og nedskrevne formål samt de uofficielle og uskrevne. De artikulerede formål redegør vi hovedsageligt for via vores beskrivelser af lovene, mens de uartikulerede formål hyppigst forekommer i vores analyser af disse.

1.4.2 Vores anvendelse af begrebet ”socialpolitik”

Vi er opmærksomme på, at der er mange måder at definere begrebet socialpolitik på, og at en egentlig definition af begrebet blandt andet forudsætter, at vi tager stilling til, hvorvidt det socialpolitiske område i praksis lader sig afgrænse fra andre politiske områder. Her vælger vi dog at forklare, hvordan vi anvender begrebet i vores rapport.

I vores anvendelse af begrebet socialpolitik, refererer vi til den politik, der føres i vestlige stater med henblik på at løse sociale problemer af forskellig art.[4] Vi bevæger os på to niveauer: dels et niveau, hvor vi diskuterer principperne bag lovene, og dels et niveau hvor vi analyserer aktuelle sociale love og deres mulige forvaltning. Når vi refererer til betegnelsen ”socialpolitiske tiltag”, mener vi de forskellige redskaber, der bruges som løsningsstrategier i forhold til sociale problemer. Blandt dem kan nævnes forskellige typer af myndighedsudøvelse, herunder økonomiske redskaber i form af for eksempel tildeling af eller udelukkelse fra økonomisk hjælp.

1.4.3 Vores anvendelse af begrebet ”konsekvenser”

Vores fokus ligger som sagt på konsekvenserne af den førte socialpolitik i Danmark, og disse omfatter såvel negative som positive aspekter. En konsekvens kan således være, at socialpolitikken medvirker til at fastholde de hjemløse i en marginaliseret samfundsposition, mens en anden konsekvens kan være integration.

 

1.4.4 Vores anvendelse af begreberne ” marginalisering” og ” udstødelse

Ifølge vores brug af begreberne ”marginalisering” og ”udstødelse” kan disse ikke afgrænses fra hinanden med en klar skillelinje, idet vi forstår begreberne som gradbøjninger af samme fænomen. Vi ser således marginalisering som en glidende proces, der i værste fald kan ende med udstødelse. Er en person udstødt, er personen med andre ord massivt marginaliseret. Det kan i praksis være svært at afgøre, hvornår dette skift fra marginalisering til udstødelse indtræffer, idet der netop ikke er tale om et egentlig skift, men snarere om en intensivering af en allerede forekommende situation.

Vi vælger primært at anvende betegnelsen ”marginaliserede”, når vi taler om hjemløse, dog anvender vi betegnelsen ”udstødte”, når vi refererer specifikt til Brandts bog.

1.4.5 Vores anvendelse af begreberne ”velfærdssamfund” og ”velfærdsstat

Vi er opmærksomme på, at der er forskel på betegnelserne ”velfærdsstat” og ”velfærdssamfund”. I de teorier, vi anvender, refereres der typisk til en velfærdsstat, når det drejer sig om statslige indgreb, der har til formål at fremme velfærden, som for eksempel socialpolitiske tiltag. Det fremstår mere uklart, hvornår de anvendte teoretikere i rapporten anvender betegnelsen ”velfærdssamfund”, måske fordi begrebet ”samfund” er en mere diffus teoretisk størrelse. Det er vores opfattelse, at det i praksis er vanskeligt at adskille disse, da vi opfatter samfundet som en omfattende og kompleks størrelse, der både inkluderer stat og civilsamfund. Som resultat heraf vælger vi i rapporten at anvende betegnelsen velfærdssamfund, med undtagelse af når vi refererer til en teoretiker, der bruger betegnelsen velfærdsstat.

1.4.6 Vores anvendelse af begrebet  ”social ulighed

Når vi anvender begrebet ”social ulighed”, refererer det til det forhold at have forskellige forudsætninger for at få del i og realisere de samfundsmæssige muligheder. Hvis for eksempel uddannelsessystemet og arbejdsmarkedet overvejende belønner en bestemt type faglige og personlige kvalifikationer, vil de borgere, som har mulighed for at udvikle disse kvalifikationer, kunne opnå en gunstig position i samfundet. De borgere, som af forskellige årsager ikke har adgang til at udvikle disse kvalifikationer, vil derimod have et begrænset valg af livsformer. En ulighed behøver således ikke nødvendigvis at være en social ulighed, hvis den ikke ændrer på personens muligheder for at efterleve samfundets regler og almindelig anvendte fremgangsmåder. Det er således sidstnævnte, der ifølge vores forståelse udgør forskellen på ulighed og social ulighed.


2. Metodiske og videnskabsteoretiske refleksioner

Rapporten indledes med et kapitel, som beskriver hjemløseområdet, hvilket er det emnefelt, vi bevæger os inden for. Dernæst følger et kapitel, i hvilket vi beskriver den velfærdsteoretiske ramme for vores senere diskussion og for rapporten som helhed. I det efterfølgende kapitel både beskriver og analyserer vi udvalgte dele af sociallovgivningen i form af retssikkerhedsloven, serviceloven og aktivloven samt et konkret politisk tiltag over for hjemløse i form af ”Den overordnede handleplan for hjemløse”.

Således tegner vores fremgangsmåde sig, hvilket ikke er tilfældigt. Der ligger overvejelser bag de fleste fremgangsmåder, og disse har konsekvenser for de fundne resultater. Dette kapitel anvender vi til at reflektere over overvejelserne, som danner baggrund for nærværende rapport. Disse overvejelser inkluderer aspekter som rapportens indbyggede synsvinkel på forholdet mellem aktør og struktur, rapportens analytiske niveau med mere. Kapitlet er inddelt i følgende afsnit: den valgte metodes konsekvenser, fravalgenes betydning for rapporten, rapporten set i forhold til mikro- og makroniveau, rapportens inkorporerede syn på forholdet mellem struktur og aktør, rapportens akademiske aspekter og endelig argumentation for teorivalg samt kritik heraf.

 

2.1 Den valgte metodes konsekvenser

Som nævnt knytter der sig metodiske overvejelser til vores metodevalg, hvilke har stor betydning for metodens konsekvenser. I dette afsnit reflekterer vi over såvel de metodiske overvejelser som den valgte metodes konsekvenser.

Én af de metodiske overvejelser er centreret omkring de konsekvenser, vores fokus på hjemløse har. Rapportens overordnede formål er at undersøge marginalisering i velfærdssamfundet, og til dette formål anvender vi hjemløsegruppen som case. Gruppen af hjemløse fremstår for mange som en af de svageste grupper i samfundet. Set i lyset af, at Danmark siges at være et velfærdssamfund, som er kendetegnet ved blandt andet at tage hånd om de svageste borgere, finder vi det interessant at belyse, hvorledes lovgivningen er indrettet til at hjælpe disse mennesker samt på længere sigt at forebygge, at hjemløshedsproblemet opstår.

Vi er opmærksomme på, at vores resultater angiveligt ville have antaget en anden form, hvis vi havde valgt at fokusere på en anden marginaliseret gruppe. Dette hænger sammen med, at kendetegnene for forskellige samfundsgruppers situationer varierer, idet det er forskelligt, hvad der er på spil for grupperne. Vi kunne i stedet have valgt at anvende en anden marginaliseret gruppe som for eksempel prostituerede eller kriminelle som case, hvilket til dels ville have forandret projektet, da ingen samfundsgrupper har ens betingelser. Men på trods af, at grupperne ikke har ens betingelser, mener vi, at der kan tales om nogle fælles betingelser, idet grupperne befinder sig i lignende positioner set i forhold til det resterende samfund. Vi mener således, at rapporten med sit fokus på hjemløse kan anvendes til at udtrykke nogle generelle tendenser om marginalisering i det danske velfærdssamfund, idet den berører integrations- og marginaliseringsmekanismer, som gør sig gældende for en bredere samfundsgruppe end blot de hjemløse. Således finder vi, at ”Den overordnede handleplan for hjemløse” kan ses som et konkret politisk tiltag over for en marginaliseret gruppe. På trods af, at indholdet i ”Den overordnede handleplan for hjemløse” ikke gør sig gældende for alle marginaliserede grupper, mener vi, at dette politiske tiltag kan anses for at udtrykke nogle tendenser for den politiske håndtering over for marginaliserede grupper.

En anden metodisk overvejelse, som er relevant i forhold til vores rapport, angår det forhold, at vi vælger at tillægge lovtekster og et konkret politisk tiltag stor betydning i rapporten. Dette vælger vi at gøre, da vi anser disse for at udgøre vigtige rammer om de hjemløses (og andre marginaliserede gruppers) vilkår. Dette valg medfører en meget specifik tilgang til et emne, som kan gribes an på mange forskellige måder. På det overordnede plan ser vi dette som en styrke, idet en sådan konkret tilgang medfører, at rapportens fokus lettere kan fastholdes. På det konkrete plan betyder det, at vores teoretiske diskussion bliver udformet således, at den tager afsæt i lovgivningsmæssige og politiske rammer samt disses konsekvenser for hjemløse. Dette betyder, at vi diskuterer ud fra de overordnede strukturelle rammer, som socialpolitikken udgør, og at vores resultater bliver herefter. Således kan det siges, at det er en særlig type resultater, vi når frem til; sagt med andre ord, et særligt niveau, vi diskuterer ud fra, da vi diskuterer konsekvenser på baggrund af lovteksters erklærede formål og et konkret politisk tiltag.

Der kan imidlertid spørges, hvilke konsekvenser det har for vores erkendelse i projektet, at vi vælger at arbejde med en problemformulering, der knytter sig så tæt til lovgivningen samt et enkelt politisk tiltag. Det kan siges, at vi vælger at springe et led over, idet vi diskuterer lovteksters og det politiske tiltags konsekvenser for hjemløse uden at undersøge de praktiske omstændigheder, der indvirker på forvaltningen af lovteksterne. For eksempel undersøger vi ikke specifikt mødet mellem hjemløs og socialarbejder eller den situation, dette møde afstedkommer. Hvis vi valgte at gå ind i den praktiske forvaltning af lovteksterne og det politiske tiltag, ville vores rapport således se anderledes ud. I stedet vælger vi at undersøge de muligheder for forvaltning, der foreligger i de konkrete lovtekster og det politiske tiltag, og af disse udlede mulige konsekvenser for hjemløse.

2.2 Fravalgenes betydning for rapporten

Der ligger flere fravalg til grund for rapporten, hvilke har betydning for rapportens endelige udformning. Disse fravalg omhandler både teorivalg, metodevalg og valg af kilder, hvilket vi reflekterer over i følgende afsnit.

Hvad angår teorivalg, kunne vi have valgt at anvende andre teoretikere, som for eksempel Foucault, vis teori nogle ville finde oplagt at anvende i forbindelse med hjemløseproblematikken. Rapporten ville dermed have haft fokus på institutioners disciplinering af blandt andre hjemløse, i stedet for kun at indbefatte disciplineringsaspektet en smule. Ligeledes ville denne tilgang sandsynligvis indbefatte en søgen efter forståelse af det historiske ved hjemløsebegrebet. Som det fremgår, ville rapportens udformning således have antaget en væsentligt anderledes form. Vi har ligeledes fravalgt at have fokus på en normalitetsdiskussion i rapporten, hvorfor vi kun berører dette emne overfladisk.

Det fremgår af vores rapport, at vi har fravalgt at foretage kvalitative interviews med hjemløse, sagsbehandlere og andre. Havde vi gjort dette, kunne vi have opnået indblik i de interviewedes livsverden samt de problemer og dilemmaer, som de selv ville udtrykke. Fravalget skyldes, at vi ikke anser dette for direkte relevant i forbindelse med vores problemformulering. Vi anser dog sådanne interviews for at kunne være givtige i forhold til en videre undersøgelse af hjemløseproblematikken. Vi kunne ligeledes have foretaget kvantitative undersøgelser og derved opnået indsigt i forskellige kommuners forvaltning af lovgivningen. Vi har imidlertid fravalgt denne form for empiri af begrænsningsmæssige årsager.

Den empiriske dimension af vores projekt kan siges at bestå af vores anvendelse af lovgivningen og et konkret politisk tiltag, vores tilstedeværelse ved to foredrags-/debataftener i ”De hjemløses hus”,  vores deltagelse i ”Hjemløsedagen” på Rådhuspladsen samt læsning af aktuelle avisartikler og indlæg på internettet. Vores projekt indeholder således empiriske elementer.

Udvælgelsen af lovtekster, der anvendes som kilder i rapporten, kunne ligeledes have set anderledes ud. Udvælgelsen af de konkrete love er sket på baggrund af deres relevans i form af deres mulige konsekvenser for hjemløseområdet. Hermed mener vi ikke, at lovtekster som for eksempel pensions- eller revalideringsloven ikke også har betydning for området, men udvælgelsen skal ses som et udtryk for nødvendigheden i at begrænse sig.

Hvad angår vores anvendelse af ”Den overordnede handleplan for hjemløse” finder vi det nærliggende at medtage denne, idet den har væsentlig betydning for vores emneområde, hjemløses retlige vilkår. Yderligere finder vi, at den er et oplagt eksempel på et konkret politisk tiltag over for en marginaliseret gruppe.

2.3 Rapporten set i forhold til mikro- og makroniveau

Via vores metodevalg vælger vi at operere på makroniveau. Vi ønsker dog at understrege, at vi betragter skellet mellem mikro- og makroforhold som et analytisk skel, og at vi ikke anser de to niveauer for at være praktisk adskillelige størrelser. Selvom vi bevæger os på makroniveau, vil vi  ikke udelukke det givtige i at inddrage mikroniveau, idet der findes spørgsmål, som undersøgelser med fokus på mere overordnede faktorer, ikke er i stand til at besvare. Der kan for eksempel spørges, hvorfor det netop er det enkelte menneske, som bliver hjemløs, når der findes andre mennesker med omtrent samme livsforhold, som ikke bliver hjemløse. For at besvare dette spørgsmål samt for at undersøge argumenter, såsom at der altid vil være mennesker, som ikke magter at bo i en almindelig bolig, er en undersøgelse med fokus på det enkelte individs specifikke historie, muligheder og begrænsninger, nødvendig.[5]

Årsagen til, at vi i rapporten vælger at bevæge os på makroniveau, er, at vi i vores problemformulering ikke lægger op til en besvarelse af ovennævnte type spørgsmål vedrørende den enkelte hjemløse. Problemformuleringen leder således ikke til, at vi udviser en interesse for den enkelte hjemløse, men derimod for de overordnede samfundsmæssige betingelser for gruppen af hjemløse som helhed. Selv i undersøgelser, som bevæger sig på mikroniveau, finder vi det desuden vigtigt at forbinde den enkeltes livshistorie til de strukturelle vilkår, som den er indlejret i. Vi mener således, at ethvert menneskes liv udgør en del af en større sammenhæng. 

2.4 Rapportens inkorporerede syn på forholdet mellem struktur og aktør

Vi vælger således at anlægge et makro-perspektiv, hvilket finder sted ved, at vi sætter fokus på de samfundsmæssige og retlige betingelser, som socialpolitikken udgør for borgerne i Danmark. Vi ser disse betingelser som strukturelle forhold, der udstikker et særligt handlerum for forskellige borgere. Det er dog vigtigt at understrege, at vi ikke mener, at strukturelle forhold determinerer aktørers handlinger, men at de udgør rammerne og betingelserne herfor. De strukturelle forhold udgør således på én gang muligheder og begrænsninger for aktørerne. Der er mulighed for at ændre på strukturerne, men aktørerne må nødvendigvis forholde sig til dem, også når de handler i et forsøg på at overskride dem. For at føre dette tilbage til diskussionen om marginalisering, mener vi således, at det ikke nytter meget, at den enkelte borger udviser initiativ til at forbedre sin livssituation, hvis de strukturelle muligheder herfor er stærkt begrænsede. At rette indsatsen mod marginaliserede borgere i stedet for mod strukturelle forhold og tro, at problemet dermed er løst, kan derfor tænkes at bevirke en tilsløring af de ”egentlige” problemer og kan måske derved få problemerne til at fremstå som selvforskyldte.

2.5 Rapportens akademiske aspekter

Vi mener ikke, der kan svares entydigt på, i hvor høj grad rapporten formår at imødekomme akademiske krav, idet det varierer, hvad der forstås ved akademisk arbejde. De fleste teoriretninger opstiller kriterier for, hvad der kan og ikke kan karakteriseres som akademisk arbejde. Deres forskellige perspektiver på verden medfører, at disse kriterier munder forskelligt ud. Ligeledes varierer kriterierne, de forskellige fagområder imellem. Således er vores opfattelse af akademisk arbejde influeret af det samfundsvidenskabelige område, hvilket er det fagområde, som vi arbejder inden for. Dertil kommer, at vores synsvinkel påvirkes af den institutionelle ramme, vi arbejder inden for, hvilken udgør Roskilde Universitetscenter. Vi forholder os dermed ikke neutralt i denne diskussion omkring kriterierne for akademisk arbejde men ønsker imidlertid ikke at bevæge os dybere ind i diskussionen, da vi i stedet vil søge at holde fokus specifikt på vores rapport. I det efterfølgende sætter vi derfor rapporten i sammenhæng med nogle af de hyppigst anvendte kriterier for, hvad der kendetegner akademisk arbejde.

Et arbejdes generalisérbarhed anvendes inden for nogle traditioner som indikator for, hvorvidt der er tale om akademisk arbejde. I tilknytning til vores rapport kan der spørges, hvor generelt vi kan udtale os om fastholdelse i marginalisering som en konsekvens af socialpolitikken, når vi anvender hjemløshed som specifik case herpå?! Som kort berørt tidligere i dette kapitel, mener vi, at rapportens resultater kan siges at udtrykke tendenser, som er gældende for en bredere gruppe end blot de hjemløse. Således kan der til dels siges at være tale om generalisérbarhed. Omvendt mener vi imidlertid ikke, at rapportens resultater kan siges at være gældende for alle de enkelte hjemløse, da der er tale om mange specifikke livshistorier og -situationer. Derfor er det vigtigt at holde sig in mente, at vi arbejder med de overordnede samfundsmæssige betingelser for hjemløsegruppen som helhed, samt at vi ser denne gruppe som en mulig repræsentant for marginaliserede grupper på et bredere plan.

 

Vores resultater kan således siges at udtrykke visse karakteristika, som er gældende for mange af de hjemløse og for marginaliserede grupper generelt. Det er hermed de mere almene samfundstendenser, som resultaterne i rapporten udtrykker noget om, og dermed hverken alle hjemløse, alle marginaliserede grupper eller hele samfundet. Vores problembesvarende kapitel er derfor udformet som en diskussion i stedet for en entydig, ”færdigformet” konklusion.

Rapportens pålidelighed må vurderes på baggrund af undersøgelsesmaterialet, som vi anvender, hvilket hovedsageligt er ”Ny sociallovgivning”, bekendtgørelser og vejledninger til denne samt ”Den overordnede handleplan for hjemløse”. Vi anvender således de konkrete lovtekster og den skriftligt formulerede overordnede handleplan for hjemløse. Disse kan siges at udgøre direkte kilder og dermed at understøtte rapportens pålidelighed. Vores fortolkning af disse understøtter vi blandt andet med aspekter fra den politiske debat i forbindelse med lovforslagene, foredrags-/debataftenerne i ”De hjemløses hus”, ”Hjemløsedagen” på Rådhuspladsen samt diverse retlige og juridiske kurser på Socialvidenskab på Roskilde Universitetscenter. Vi er imidlertid opmærksomme på, at blandt andre deltagerne i foredrags-/debataftenerne taler på baggrund af forskellige interesser. Dette anser vi dog ikke for værende et problem, idet de fortrinsvis anvendes til at understøtte de førstnævnte kilder.

Vores teorianvendelse i form af henholdsvis Titmuss’, Marshalls og Esping-Andersens teorier danner et forståelsesgrundlag, som udgør den teoretiske ramme for rapporten. I diskussionen diskuterer vi på teoriernes præmisser, idet en teorikritik ikke er formålet i dette kapitel. Teorikritikken følger derimod i næste afsnit.

 

2.6 Argumentation for teorivalg samt kritik heraf

Dette afsnit har til hensigt at give et indblik i, hvilke overvejelser, der ligger til grund for vores teorivalg; hvilke problemer, der har vist sig at være forbundet med anvendelsen af dem, samt hvilke svagheder, der knytter sig til vores måde at anvende teorierne på. Vi vælger at koncentrere vores argumentation for teorivalg samt kritik heraf om teoretikerne T.H. Marshall, R.M. Titmuss og Gøsta Esping-Andersen, idet deres teorier om velfærd udgør forståelsesrammen om vores projekt.

2.6.1 Valget af klassisk velfærdsteori

Det kan måske undre, hvorfor vi vælger at basere vores diskussioner af den aktuelle danske socialpolitik på blandt andre Marshall og Titmuss, idet deres tekster må betragtes som værende af forholdsvis ældre dato og derfor kan hævdes kun at have historisk interesse i forbindelse med diskussioner af nutidige problemstillinger.

Vi valgte at gribe fat i klassiske velfærdsteorier ud fra en formodning om, at disse kunne give os indsigt i velfærdssamfundets idégrundlag. Vi søgte således at opnå indsigt i rationaler bag aktuelle socialpolitiske tiltag ved at få kendskab til oprindelige tanker bag velfærdssamfundet. Det var spørgsmål som disse, vi ønskede svar på; hvilken type samfund tilstræbes med moderne socialpolitik, og hvilken type tiltag antages at kunne realisere målet? Ved besvarelse af spørgsmål som disse, ønskede vi at trænge ind bag den nye sociallovgivnings erklærede formål og finde frem til eventuelle mere overordnede formål af velfærdsidealistisk art.

Ved at anvende Marshalls og Titmuss’ klassiske velfærdsteorier fik vi som ønsket nogle velfærdsbegreber som arbejdsredskaber. Det viste sig imidlertid at være vanskeligt at sætte disse begreber i bevægelse i diskussionen af den aktuelle danske socialpolitiks fastholdelse af hjemløse i en marginaliseret samfundsposition. Med anvendelsen af disse begreber opstod der desuden en fare for, at vi ikke som tilstræbt opnåede en forståelse af, hvad der aktuelt er på spil for marginaliserede grupper i det danske velfærdssamfund, men snarere kom til at foretage en vurdering af, hvorvidt og i hvor høj grad virkeligheden kan siges at leve op til idealtypen om velfærd.    

Disse ”oversættelsesproblemer” fra idealtype til virkelighed, fra det principielle til det konkrete, stødte vi ligeledes på i anvendelsen af Esping-Andersens komparative velfærdsteori, hvilket vi berører i det efterfølgende. 

2.6.2 Valget af komparativ velfærdsteori

Da vi valgte at anvende velfærdsteori som den bærende teori i vores projekt, var det ikke alene ud fra et ønske om at opnå indsigt i velfærdssamfundets idégrundlag i bred forstand. Vi ønskede ligeledes en mere specifik indsigt i, hvad der kan siges at kendetegne netop det danske velfærdssamfund. Gøsta Esping-Andersens ofte refererede  komparative velfærdsstudier virkede umiddelbart som et oplagt valg til dette formål, idet vi formodede, at det danske velfærdssamfunds kendetegn ville træde tydeligere frem ved sammenligning med andre velfærdssamfund.

Ved at inddrage Esping-Andersens komparative velfærdsstudier ønskede vi at bringe velfærdsteorien ned på et konkret plan, idet Esping-Andersen undersøgelse blandt andet inkluderer det danske velfærdssamfund, (omend dette i inddelingen af velfærdsregimer grupperes sammen med andre skandinaviske lande). I anvendelsen af Esping-Andersens beskrivelser af velfærdsregimer, stødte vi imidlertid på lignende problemer som i anvendelsen af Titmuss’ og Marshalls velfærdsteorier.  Der viste sig således et problem med at omsætte beskrivelser af idealtyper om velfærd,   i dette tilfælde idealtypen af det socialdemokratiske velfærdssamfund, til erkendelse af konkrete og aktuelle fænomener.

2.6.3 Svagheder ved vores teorianvendelse

En del af vanskelighederne med at få udbytte af teorierne i forbindelse med vores problemstilling, må imidlertid tilskrives vores måde at anvende disse på. Således anvender vi kun udvalgte teoretiske elementer, som kan siges at være taget ud af en større sammenhæng. Vi tager således ikke stilling til de samlede teorier, men udvælger alene de begreber, som vi vurderer at kunne arbejde videre med. Med andre ord kan det siges, at vores tilgang til teorierne er eklektisk.

Den eklektiske tilgang kommer for eksempel til udtryk i vores anvendelse af Esping-Andersens beskrivelser af velfærdsregimer, hvor vi stort set kun medtager velfærdsmodellerne i den senere diskussion, og i ringere grad berører centrale begreber i hans teori, for eksempel decommodificationsbegrebet. Havde vi i højere grad inddraget dette begreb i vores diskussion af hjemløses betingelser, kunne vi for eksempel have diskuteret, hvorvidt hjemløses situation kan ses som et udtryk for, at både stat, marked og familie har svigtet. At det sikkerhedsnet, som decommodificationen skulle udgøre, ikke eksisterer for denne gruppe af mennesker.

Med denne korte argumentation for teorivalg, kritik heraf samt svagheder ved vores måde at anvende teorierne på, har vi forsøgt at give et indtryk af, hvilke dele af teorierne, vi har anvendt, hvorledes disse er anvendt samt med hvilken begrundelse.  

2.7 Kapiteloversigt

Projektet består, foruden indledningskapitlet og dette metodekapitel, af følgende fem kapitler:

Kapitel 3 beskriver gruppen af hjemløse samt deres situation; hvem de hjemløse er, antallet af hjemløse, de hjemløses problemer, den aktuelle situation for hjemløse samt forskningen på området.

Kapitel 4 anvender vi til at præsentere forskellige karakteristika ved et velfærdssamfund med udgangspunkt i Titmuss’, Marshalls og Esping-Andersens teorier. Kapitlet indeholder yderligere et afsnit om fattigdom i det danske velfærdssamfund samt et historisk rids af de fire første socialreformer i Danmark.

Kapitel 5 er en gennemgang af følgende udvalgte love af den nye sociallovgivning; retssikkerheds-, service- og aktivloven. Derudover gennemgås udvalgte dele af ”Den overordnede handleplan for hjemløse”. Kapitlets analyser sætter fokus på socialpolitikkens begrænsninger og muligheder samt på de hjemløses rettigheder og pligter. 

Kapitel 6 udgør en diskussion, i hvilken pointerne fra de forrige kapitler diskuteres samlet. Hele rapporten kan siges at danne baggrund for besvarelse af rapportens problemformulering, men besvarelsen kommer tydeligst til udtryk i dette kapitel. Dette skyldes, at vi i dette kapitel diskuterer og analyserer os frem til, hvorledes den førte socialpolitik medvirker til at fastholde hjemløse i en marginaliseret samfundsposition, inden for den teoretiske ramme af velfærdsteori.

Kapitel 7 udgør rapportens perspektivering. I dette kapitel kommer vi med forslag til en eventuel videre undersøgelse af socialpolitikken over for hjemløse. Dette inkluderer såvel forslag til en udbyggelse af denne rapports tilgang samt ideer til andre vinkler, der kan anlægges på emnet.


3. Beskrivelse af hjemløseområdet

For at besvare spørgsmålet om, hvilke konsekvenser den førte socialpolitik i Danmark har for de hjemløse som gruppe, finder vi det nødvendigt at beskrive hjemløseområdet. Vi ønsker således at illustrere, at gruppen af hjemløse ikke kan forstås som homogen, men snarere kan karakteriseres som en heterogen gruppe med dertil hørende komplekse problemer, som kræver mere end ”blot” en bolig for at blive løst.

Formålet med dette kapitel er derfor at skitsere forskellige opfattelser og afgrænsninger af gruppen hjemløse, deres problemer og hjemløshedens årsager, med særligt fokus på Socialministeriets definering og afgrænsning af gruppen. Derudover beskriver vi også den forskning, der hidtil er blevet udført på området, da vi formoder, at denne spiller en rolle i forhold til de tiltag, der bliver udformet inden for området.

3.1 Definition af begrebet ”hjemløs”

Som med de fleste andre begreber findes der forskellige definitioner af begrebet ”hjemløs”. Et bud på en sådan definition af hjemløse gives af Mogens Kjær Jensen[6], som definerer hjemløse således;

”(…) mennesker, der ikke har en bolig, samt mennesker, der af forskellige grunde ikke magter eller kan holde ud at bruge den bolig, de har, som deres hjem.”[7]

 

Til trods for at denne definition umiddelbart kan virke let overskuelig på grund af dens kortfattethed, er den dog ved nærmere eftersyn temmelig uklar. For hvad vil det sige ikke at have nogen bolig (haves en bolig, hvis personen for eksempel bor hos familiemedlemmer)? Hvad menes der med forskellige grunde? Refereres der primært til psykiske, og dermed individuelle, forhold, eller medtænkes det, at der kan være ”ydre” årsager til, at vedkommende ikke kan magte eller holde ud at være i sin bolig på grund af for eksempel vold, kummerlige forhold og/eller lignende? Blev problemet imidlertid anset for at hænge sammen med sådanne ”ydre” årsager, ville indsatsen nok i højere grad blive rettet væk fra den hjemløse og i stedet blive rettet mod de forhold, der gør, at den hjemløse ikke kan eller ikke ønsker at opholde sig i sin bolig.   

En af de væsentligste afgrænsninger af gruppen hjemløse er den, som Socialministeriet anvender, idet den får stor betydning for de hjemløse på det praktiske niveau i form af de institutioner, de hjemløse kommer i kontakt med. Socialministeriet, ved daværende socialminister Karen Jespersen, mener ikke, at det præcist kan afgrænses, hvem de hjemløse er, eller hvor mange der er tale om. Ministeriet påpeger, at hjemløseområdet til stadighed ændrer sig, samt at tilbuddene på området derfor må følge med udviklingen. Socialministeriet mener dog, at der kan skelnes mellem tre forskellige grupper af hjemløse, hvoraf den første gruppe defineres som;

 

”Personer, der har svært ved at tilpasse sig samfundets muligheder og begrænsninger og som ikke har nogen bolig. Det er personer, der er reelt boligløse og som ofte er ”synlige” som brugere af botilbuddene for hjemløse, men det kan også være potentielt udstødelsestruede og hjemløse, der bor hos familie, venner eller bekendte, ligesom det kan være personer (”dobbelt udstødte”), som ikke kan eller vil bruge de eksisterende tilbud og som det ofte er vanskeligt at komme i kontakt med. Sidstnævnte gruppe bruger sædvanligvis ikke eller kun i begrænset omfang de eksisterende tilbud og lever ofte ”på gaden”.”[8]   

De to øvrige grupper af hjemløse, som Socialministeriet opererer med, kan beskrives som personer, der på grund af tunge sociale problemer har et ustabilt hjem og derfor ikke fungerer i egen bolig uden hjælp, samt personer, der på grund af fysisk eller psykisk vold eller trusler herom ikke kan være i deres bolig.[9]

Preben Brandt[10] giver en anden definition af hjemløse, som på nogle punkter minder om Socialministeriets definition;

”En person er hjemløs, når vedkommende ikke har en bolig, der kan opfattes som stabil, blivende og opfyldende vedkommendes krav til en rimelig boligstandard. Samtidig med, at vedkommende ikke magter at benytte sig af samfundets relationer og institutioner i allerbredeste forstand – således familiært netværk samt private og offentlige institutioner af enhver slags, idet årsagen til dette kan være åbenlyse eller mere skjulte forhold hos den enkelte eller i den måde, samfundet indretter sig på.”[11]

Ligesom Socialministeriet, skelner Brandt mellem ”reelt hjemløse” og ”potentielt hjemløse”. Hvor de førstnævnte bor på gaderne og bruger institutionerne for hjemløse, opholder de sidstnævnte sig i fængsler og hospitaler eller midlertidigt hos venner og familie.[12]

3.2 Hjemløsebegrebets og -fænomenets historiske udvikling

Betegnelsen ”hjemløs” opstod tilsyneladende først i 1930’erne. Indtil da anvendtes andre betegnelser, som for eksempel vagabonder, sigøjnere, omstrejfere og husvilde, og disse betegnelser har gennem tiderne været dækkende for forskellige grupper af mennesker.[13]

Til en foredrags-/debataften om hjemløshed i ”De hjemløses hus”, fortalte  foredragsholder og psykolog Josef Petra, at en stor gruppe af alkoholikere begyndte at fylde herbergerne i 1920’erne og 1930’erne. Gruppen af alkoholikere er stadig meget dominerende i gadebilledet den dag i dag, men nu er også andre grupper kommet til. I 1970’erne og 1980’erne kom en stor gruppe af narkomaner, og i 1980’erne var det en stor gruppe af psykisk syge, som kom ind i gadebilledet som hjemløse.[14] Margaretha Järvinen[15] mener i denne forbindelse, at gruppen af hjemløse stofmisbrugere er blevet overset set i forhold til den opmærksomhed, som gruppen af psykisk syge hjemløse har fået. Hun finder, at;

”Dette er bemærkelsesværdigt i betragtning af, at rusmiddelproblemerne, ifølge alle tilgængelige forskningsoplysninger, er betydeligt mere udbredte på §105-institutionerne end de psykiatriske sygdomstilfælde. Hjemløshedsinstitutionerne anses – som traditionen byder – for at være naturlige miljøer for personer med nok så alvorlige og behandlingskrævende misbrugsproblemer, mens forekomsten af psykiatriske diagnoser blandt § 105-klienter har forårsaget et ramaskrig.”[16]

I betragtning af den store opmærksomhed på gruppen af psykisk syge, undrer hun sig desuden over, at der kun findes ganske få forskningsundersøgelser, som underbygger formodningen om, at antallet af psykisk syge hjemløse skulle være steget. Järvinen mener, at der altid har været hjemløse med psykiske problemer.[17]

Ifølge Petra er der langsomt ved at indfinde sig en ny gruppe af hjemløse. Disse hjemløse har indvandrer- og flygtningebaggrund. Han mener, at der i denne gruppe er specielt mange somaliere.[18] 

Indenfor det sidste års tid, er der ligeledes kommet en ny type meget synlige betlere i Danmark. Disse mennesker tigger ved hjælp af et papskilt, som fortæller, at de er hjemløse og har brug for penge til mad. Ifølge Socialministeriet er det endnu uvist, om disse mennesker reelt er hjemløse, samt hvorvidt de benytter §94-tilbuddene.[19] Ifølge Petra udgør de fleste af denne nye gruppe, stofmisbrugere, og han mener, at mange af tiggerne hellere vil ernære sig ved betleri end ved at begå kriminalitet. En hjemløs, som også var tilstede ved foredraget/debatten i ”De hjemløses hus”, tilføjede, at det langt bedre kan betale sig at tigge end for eksempel at sælge ”Hus forbi - de hjemløses og skæve eksistensers avis”. Avisen blev oprindeligt sat i trykken med henblik på, at de hjemløse ville kunne ernære sig lovligt ved at sælge bladet med en fortjeneste på fem kroner stykket, men det viste sig, at folk hellere vil give nogle få kroner til en betler, end at give et lidt større beløb for en avis.[20]

3.3 Hvem er de hjemløse?

Når talen falder på hjemløse,  vil mange mennesker typisk forestille sig et billede af en alkoholiseret mand mellem 30-50 år. Dette stereotype billede stemmer imidlertid ikke overens med virkeligheden, da det som tidligere nævnt er en betydelig mere heterogen gruppe, der gemmer sig bag betegnelsen ”hjemløs”.

Inden for forskningen og i socialpolitiske skrifter opdeles de hjemløse ofte i forskellige kategorier, såsom hjemløse narkomaner, hjemløse alkoholikere, hjemløse prostituerede, hjemløse sindslidende, hjemløse indvandrere og så videre. Ud over denne kategoriopdeling sker der ofte en køns- og aldersopdeling. Med hensyn til kønsopdelingen dækker begrebet hjemløs i dag over en blandet gruppe af mænd og kvinder, hvor mændene dog stadig udgør hovedparten.[21]

Også i forhold til aldersopdeling er gruppen af hjemløse en heterogen gruppe, idet den indeholder såvel børn og unge som voksne og ældre. I Danmark er det dog begrænset, hvor mange yngre gadebørn, der forekommer i gadebilledet. Der forekommer heller ikke så mange ældre mennesker, hvilket kan skyldes, at livet på gaden og de problemer, der ofte følger med, simpelthen er for hårdt for ældre mennesker. Den høje dødelighed blandt hjemløse fremgår blandt andet af en af en undersøgelse foretaget af Socialforskningsinstituttet, i hvilken det konkluderes, at ca. 14 procent   ud af de mennesker, der for 10 år siden benyttede institutioner for socialt marginaliserede, og som for 10 år siden var mellem 14 og 35 år, er døde. Dette viser en dødelighed, der er 14 gange større end dødeligheden for den øvrige del af befolkningen.[22]

3.4 Antallet af hjemløse og den fortsatte udvikling

Antallet af hjemløse afhænger af, hvordan en hjemløs defineres. Ifølge de hjemløses internetside er der i hele landet 8.950 mennesker med ukendt adresse.[23] Dertil kommer de hjemløse, som for eksempel ikke bruger adressen, hvor de er registreret. Socialministeriet skønner, at der er ca. 11.000 hjemløse i Danmark.[24] I København er der optalt 2.174 med ukendt adresse.[25] Det samlede antal hjemløse i København menes for øjeblikket at være ca. 5.000. [26] Disse tal er dog meget usikre, da mange hjemløse ikke er registrerede og undgår at tage kontakt til de institutioner, der findes for hjemløse. Det er derfor meget vanskeligt at registrere et nøjagtigt antal hjemløse. Om den geografiske placering af hjemløse viser tallene imidlertid tydeligt, at en stor del af de hjemløse befinder sig i København. Dette er ikke usædvanligt, eftersom hovedstader ofte virker tiltrækkende på marginaliserede samfundsgrupper.

 

Det kan diskuteres, om der er kommet flere hjemløse, eller om antallet af hjemløse er stabilt, og de ”blot” er blevet mere synlige i gadebilledet?! Umiddelbart synes antallet at være steget, da betlere efterhånden er en integreret del af gadebilledet, hvilket de ikke har været tidligere. Men som beskrevet i ovenstående afsnit, omhandlende hjemløsebegrebets og fænomenets historiske udvikling, er betlere med papskilt et relativt nyt fænomen. Järvinen fandt i 1993 ikke, at der var nogen forskningsrapporter eller statistikker, som bekræftede, at antallet af hjemløse var steget i løbet af de sidste 10-15 år.[27] Også Petra finder, at der ikke er kommet flere hjemløse i løbet af de sidste 8-10 år.[28] Da det er svært at opgøre det nøjagtige antal af hjemløse, blandt andet fordi tallet afhænger af, hvilken definition på hjemløse, der anvendes, er det også svært at be- eller afkræfte formodningen om, at antallet af hjemløse er steget.

 

3.5 De hjemløses problemer

Ligesom de hjemløse ikke kan karakteriseres som værende en homogen gruppe af mennesker, kan deres problemer heller ikke karakteriseres som ens. Som beskrevet i de foregående afsnit er der stor forskel på de enkelte hjemløses boligsituation og dermed på karakteren af deres boligproblemer. Brandt giver i denne forbindelse en udredning af hjemløshed, som udtrykker, at det at være hjemløs ikke blot kan defineres så enkelt, som at personen ingen bolig har. Fænomenet indeholder større kompleksitet;

”At være hjemløs er ikke bare at mangle en bolig, men også at være den svage i forhold til at skaffe sig en bolig, at være svag i forhold til at bevare en bolig, eller måske ligefrem at være ude af stand til at klare sig i en bolig. Hjemløshed er beskrevet fra en sociologisk synsvinkel som: at være totalt udstødt af samfundet også i forhold til almindeligt familiært netværk, og med en psykologisk indfaldsvinkel som: at være præget af manglende evne til at bruge et samfunds institutioner, forstået i den aller bredeste betydning.”[29]

Dertil kommer, at der oftest forekommer andre problemer i den hjemløses situation, som ikke kan karakteriseres direkte som boligproblemer. Socialministeriet er her opmærksom på, at de hjemløses problemer er komplekse og formulerer det således;

”Personer, der er hjemløse, har ofte andre problemer end boligproblemet, som fx problemer med misbrug, kriminalitet, psykiske lidelser, problemer i forbindelse med vold i hjemmet m.m. Hjemløse i bred eller moderne forstand er således en meget uensartet gruppe, hvor den enkeltes problemer ofte er komplekse.”[30]

Selvom den største gruppe af hjemløse, som tidligere nævnt, stadig udgøres af alkoholiserede mænd, ses der i dag nye grupper på herbergerne, som ikke tidligere fandtes. Dette er for eksempel yngre misbrugere, der aldrig har fået en uddannelse, og som har et lettere misbrug af for eksempel alkohol, forskellige typer af stoffer samt erfaring med kriminalitet. Desuden ses deciderede narkomaner med et langt misbrug bag sig. Disse grupper er typisk yngre end alkoholmisbrugerne. Der er ligeledes et stigende antal psykisk syge på herbergerne.[31]

De ovenstående definitioner på hjemløshed udtrykker således, at hjemløses problemer er af yderst forskelligartet og kompleks karakter, og at boligløshed og hjemløshed derfor ikke kan anvendes som synonymer. Som Catharina Juul Kristensen[32] opsummerer; ”Hjemløshed er et sammensat problem, hvoraf dét ikke at have et trygt, fast sted at bo blot er eet af aspekterne.”[33]

3.6 Årsager til hjemløshed

Ifølge det stereotype billede, som mange mennesker nok umiddelbart danner sig af hjemløse, har den hjemløse højst sandsynligt ingen eller en meget lav uddannelse. På grund af arbejdsløshed og deraf følgende dårlig økonomi, har vedkommende været nødt til at opgive sin bolig og er nødsaget til at leve på gaden. Virkeligheden tegner dog også på dette område et mere komplekst billede, idet årsagerne til hjemløshed er mange og således ikke kun er en direkte følge af arbejdsløshed. Nogle er for eksempel blevet hjemløse i forbindelse med skilsmisse eller andet og er af den grund nødt til at overnatte på herberger eller lignende. Andre er for eksempel blevet hjemløse i forbindelse med manglende betaling af husleje, udskrivning fra sygehus eller efter udstået fængselsstraf.[34] 

3.7 Forskningen på hjemløseområdet

Den forskning, der findes på området, har ofte fokus rettet mod socialt udstødte, (her kan for eksempel nævnes Fridberg[35]) eller har beskæftiget sig med specifikke områder forbundet med hjemløseproblematikken, som for eksempel psykisk syge hjemløse, hjemløse narkomaner, hjemløse indvandrere, hjemløse kvinder med flere. Järvinens undersøgelse kan nævnes som et eksempel på sidstnævnte. Desuden har forskningen på hjemløseområdet generelt haft til formål at udlede, hvordan hjemløse kan resocialiseres eller normaliseres i forhold til resten af samfundet. Generelt har forskere ment, at en afdækning af årsagerne til hjemløshed, som for eksempel alkoholisme eller psykisk sygdom, ville kunne føre til større indsigt i hjemløses problemer og dermed muliggøre forebyggelse samt iværksættelse af forskellige målrettede tilbud til hjemløse.[36]

Når vi vælger at undersøge samfundsmæssige marginaliseringsmekanismer, i stedet for at fokusere på marginaliserede, bryder vi med den forskningstradition, der hidtil har været dominerende på området. Den forskningslitteratur, der findes om marginalisering og udstødelse i Danmark, beskæftiger sig hovedsageligt med marginaliseredes individuelle forhold og problemer, hvorimod marginaliseringsmekanismer stort set ikke tematiseres.[37]

Det kan desuden siges, at forskningen på hjemløseområdet hidtil har defineret de hjemløse ud fra deres institutionstilknytning.[38] Det betyder ifølge Järvinen, at begrebet hjemløse i Danmark er udsprunget af, hvilke institutioner samfundet har valgt at definere som hjemløshedsinstitutioner.[39] En undersøgelse, som er foretaget af Tobias Børner Stax[40], kan betragtes som et eksempel herpå.[41] Hans undersøgelse må dog samtidig siges at være nytænkende i den forstand, at den sigter på at omfatte en afdækning af samfundsnormer og institutioner, som forårsager en fastholdelse af visse borgere i en marginaliseret samfundsposition, som for eksempel hjemløse.

Forskningen kan dermed groft opdeles i to slags forskningsgrupper, som også er et udtryk for en historisk udvikling inden for forskningen. Den ene gruppe, som en del af den nyere forskning kan placeres inden for, indeholder den slags forskning, som anser problemet for primært at ligge i systemet, det vil sige i den førte socialpolitik og i ”kulturen”, hvor sidstnævnte vil sige, i sociale konstruktioner om ”normal” adfærd. Den anden forskningstype fokuserer på de hjemløses individuelle problemer i form af personligheds- og tilpasningsproblemer.

I forbindelse med sidstnævnte gruppes problemdefinering, kan det være relevant at huske på den første sætning i Socialministeriets definition af den første hjemløsegruppe, som vi nævnte i begyndelsen af dette kapitel; ”Personer, der har svært ved at tilpasse sig samfundets muligheder og begrænsninger og som ikke har nogen bolig.”[42] Denne sætning antyder, at Socialministeriet anser årsagen til eksistensen af hjemløse for at være personers tilpasningsproblemer i forhold til det eksisterende samfund. Problemet ligger altså hos de hjemløse selv og deres manglende formåen. Skulle sætningen i stedet have stemt overens med den forskning, som langsomt er ved at vinde indpas, kunne den i stedet have lydt; ”Personer, som af samfundet er blevet marginaliseret eller fastholdt i marginalisering, og som en konsekvens heraf ikke har nogen bolig”. Ovenstående citat tyder på, at den nyere forskning endnu ikke er medtænkt i Socialministeriets syn på hjemløse og i den førte socialpolitik på hjemløseområdet. 

Denne opdeling af forskningen er selvfølgelig grov og lidt firkantet, da der også findes videnskabelige undersøgelser, der medtænker begge vinkler i deres belysning af området. Brandts definition af en hjemløs person er udtryk for en sådan medtænkning af begge vinkler, idet han mener, at årsagen til hjemløshed kan være; ”(…) åbenlyse eller mere skjulte forhold hos den enkelte eller i den måde, samfundet indretter sig på.”[43] Brandt kan dermed siges at medtænke begge niveauer, men et vigtigt aspekt at være opmærksom på her er, at han i sin medtænkning af begge niveauer lader til at forstå niveauerne som adskilte størrelser. Vores indtryk er, at grene inden for den nye forskning langsomt er ved at blive opmærksomme på at medtænke begge niveauer samt at se dem som indlejret i hinanden. 

Vi har nu således skitseret det emneområde, som vi bevæger os indenfor, og ligeledes undersøgt, hvorledes den relaterede forskning tegner sig. I næste kapitel gør vi rede for den velfærdsteoretiske ramme om vores projekt.


4. Velfærdssamfundet

 

Vi vælger at inddrage teorier om velfærdssamfundet, idet de giver os en forståelse af, hvad der kendetegner et velfærdssamfund, og særligt hvad der kendetegner det danske velfærdssamfund. Vi mener, at karakteristika ved velfærdssamfundet er relevante at inddrage i diskussionen om socialpolitikkens konsekvenser for hjemløse, idet vi finder, at disse karakteristika optræder som mere eller mindre artikulerede målsætninger for socialpolitiske strategier. En vurdering af socialpolitikkens succes set i forhold til intentioner og målsætninger må derfor inkludere disse. For at forstå nogle af de grundlæggende samfundsmæssige forhold, der må være opfyldt, før det er muligt at tale om et velfærdssamfund, anvender vi teoretikerne Thomas H. Marshall[44] og Richard  M. Titmuss.[45] Efterfølgende anvender vi Gøsta Esping-Andersens[46] tredeling af velfærdsregimer med henblik på at kunne placere Danmark teoretisk i en international kontekst for på denne måde at komme nærmere en forståelse af, hvad der konstituerer det danske velfærdssamfund. Da vi finder, at fattigdom og marginalisering ofte er tæt forbundne, inddrager vi endvidere udvalgte forfatteres tanker om fattigdom i nutidens danske velfærdssamfund. I kapitel 6 diskuteres karakteristika ved velfærdssamfundet i sammenhæng med både fattigdom og Gøsta Esping-Andersens teoretiske inddeling af velfærdsregimer.

Vi vælger ligeledes at beskrive den danske socialpolitik i et historisk perspektiv, idet vi mener, at et sådan tilbageblik er en forudsætning for at kunne forstå, hvad der konstituerer det nutidige danske velfærdssamfund og den aktuelle socialpolitiske debat. Konkret indeholder denne beskrivelse en skitsering af indførelsen af sociale love og reformer i Danmark.

 

4.1 Karakteristika ved velfærdssamfundet

4.1.1 Det sociale medborgerskab

Socialt medborgerskab kan betragtes som et karakteristika ved velfærdssamfundet. Nogle vil endda sige, at velfærdssamfundet er inkarnationen af det sociale medborgerskab.[47] Begrebet ”det sociale medborgerskab” er centralt i Marshalls velfærdsteori og refererer til borgernes ret til et vist niveau af materiel velfærd og social tryghed. Ordet medborgerskab skal her forstås i betydningen ”universelle rettigheder og pligter”, som ifølge Marshall står i kontrast til de ulighedsskabende markedsmekanismer i den kapitalistiske økonomi. Marshall skelner mellem det civile, det politiske og det sociale medborgerskab. Sidstnævnte, som er af særlig betydning for velfærdssamfundets dannelse og karakter, definerer han med disse ord;

”By the social element [citizenship (red.)] I mean the whole range from the right to a modicum of economic welfare and security to the right to share to the full in the social heritage and to live the life of a civilized being according to the standards prevailing in the society.”[48]

Der er således tale om såvel en økonomisk sikring af borgeren som en sikring af rettigheden til at leve et civiliseret liv med alt, hvad et sådan indebærer i det pågældende samfund. Der kan være tale om sikring af retten til uddannelse, til sundhed med videre. Marshall beskriver, hvordan det sociale medborgerskab først udvikles i det 20. århundrede, hvilket er senere end henholdsvis det 18. århundredes ”civile medborgerskab”, der refererer til civile rettigheder såsom personlig frihed og ytringsfrihed, og det 19. århundredes ”politiske medborgerskab”, der refererer til politiske rettigheder såsom stemmeret og valgbarhed.[49]

Ifølge Marshall betyder udviklingen af det sociale medborgerskab, at der for alvor gribes ind i markedskræfternes frie spil, hvorved der sker en reduktion af den sociale ulighed. Marshall gør dog opmærksom på, at den sociale ulighed ikke fjernes med indførelsen af det sociale medborgerskab, men at de sociale rettigheder i princippet skaber lige ret og muligheder.[50] Det principielle består i, at den velstillede del af befolkningen ikke, som i tidligere tiders samfund, nyder særlige retlige privilegier alene på det grundlag, at de er født til en bestemt status.[51] Marshall mener imidlertid, at denne ændring langt fra betyder, at differentiering ikke finder sted. Med uddannelsessystemet som eksempel illustrerer han, hvordan medborgerskabet opererer som et socialt stratifikationsinstrument.[52]  På uddannelsesområdet er der således principielt lighed for alle, men de midler, der bruges til at afgøre, hvem der er dygtige, og hvem der er tilbagestående, er farvet af et bestemt værdisæt, som kun de bedre stillede elever reelt kan leve op til.[53] Marshalls pointe med uddannelseseksemplet er således, at det sociale medborgerskab på én gang reducerer og legitimerer social ulighed;

”The status acquired by education is carried out into the world bearing the stamp of legitimacy, because it has been conferred by an institution designed to give the citizen his just rights.”[54]

Marshall mener dog alligevel, at udviklingen af det sociale medborgerskab må betragtes som en fremgang, idet udryddelsen af de nedarvede privilegier vejer betydeligt tungere end bivirkningerne i form af for eksempel føromtalte sociale stratifikation. Disse bivirkninger, mener han, kan angribes og holdes nede.[55]

Marshall lægger vægt på, at velfærdsydelser skal være universelle. Fordelen ved universelle ydelser er blandt andet, at servicen på for eksempel uddannelses- og sundhedsinstitutioner hæves til et generelt højt niveau. Dette skyldes, at de bedre stillede borgere benytter sig af de offentlige ydelser, hvis den udbudte service er på et niveau tilsvarende det, de tidligere selv betalte for på det private marked. De penge, de sparer herved, kan de bruge på luksusgoder.[56] Én af intentionerne med de universelle ydelser er således at hæve niveauet for det garanterede minimum af velfærd, så minimumsydelserne ikke er så lave som tidligere, hvor de kun akkurat muliggjorde en fortsat eksistens;

”The intention, at least, is to make it [the guaranteed minimum (red.)] approximate so nearly to the reasonable maximum that the extras which the rich are still able to buy will be no more than frills and luxuries.”[57]

Marshall anser således denne kvalitative forbedring som en positiv konsekvens af det sociale medborgerskab. Således skaber det en generel forøgelse af den sociale velfærd, en generel reduktion i risici og usikkerhed, samt en reel ligestilling og omfordeling på alle niveauer i samfundet.[58]

Sammenfatter vi Marshalls tanker om velfærd, kan det således siges, at det først er muligt at tale om et velfærdssamfund, når det sociale medborgerskab er fuldt udviklet. Det sociale medborgerskab medvirker, ifølge Marshall, til en generel kvalitativ forbedring af de offentlige ydelser og en reduktion af social ulighed. Selvom velfærdssamfundet samtidig fungerer som et stratifikationssystem på sin egen måde, mener Marshall, at denne situation er at foretrække frem for tidligere tiders sociale ulighed, der var determineret af, hvilken klasse den enkelte fødtes ind i. Ifølge Marshall er udviklingen af det sociale medborgerskab således ensbetydende med en generel kvalitativ forbedring af borgernes levevilkår.

4.1.2 Positiv særbehandling

”Positiv særbehandling” af borgere, der befinder sig i særligt ugunstige situationer, kan ses som et andet karakteristika ved velfærdssamfundet. Titmuss lægger særlig vægt på dette i sin teori. Han mener således, at for, at der skal være tale om et egentlig velfærdssamfund, må velfærdsydelserne bestå af en kombination af universelle ydelser og selektive ydelser til de hårdest ramte. Ifølge ham er velfærdsydelsernes universelle karakter en forudsætning for, at velfærdssamfundet kan bestå, og for at modtagelse af offentlige ydelser ikke skal være forbundet med stigmatisering og mindreværd. Dette udtrykker han således;

”If these services were not provided for everybody by everybody they would either not be available at all, or only for those who could afford them, and for others on such terms as would involve the infliction of a sense of inferiority and stigma.”[59]

Når det gælder vigtigheden af velfærdsydelsernes universelle karakter, er Titmuss således enig med Marshall. Dog mener Titmuss, at universelle ydelser alene ikke er nok til at kompensere for de samfundsskabte uligheder.[60] Når Titmuss taler om ”de hårdest ramte” refererer han således til de borgere, som han anser for at være de største ofre for den samfundsøkonomiske vækst. Han bruger også ordet ”diswelfares” til at beskrive de tab, som han mener, er et resultat af samfundsudviklingen for visse grupper i samfundet. I nedenstående citat pointerer han, at velfærdsydelserne ikke entydigt er udtryk for en fremgang, men delvist repræsenterer en kompensation for et tab;

”(…) for many consumers the services used are not essentially benefits or increments to welfare at all; they represent partial compensations for disservices, for social costs and social insecurities which are the product of a rapidly changing industrial urban society. They are the price we pay to some people for bearing part of the costs of other people’s progress (…). They [the socially generated disservices (red.)] are the socially caused diswelfares; the losses involved in aggregate gains.” [61]

Med ovenstående argument modsætter han sig en (på hans tid) udbredt holdning til velfærd, hvor velfærdsydelserne alene anses som en ”offentlig byrde”. Han mener, at denne holdning tilslører den kendsgerning, at modtagernes behov for offentlig hjælp i stor udstrækning repræsenterer et samfundsskabt problem og derfor er et kollektivt ansvar.[62] De selektive ydelser skal, ifølge Titmuss, således tildeles de grupper i samfundet, der i særlig høj grad ”lider under” andre samfundsgruppers økonomiske og sociale fremgang. Som eksempler på disse grupper nævner han; ”(…) the poor, the handicapped, the deprived, the coloured, the homeless (…).”[63] En vis grad af universalisme er dog en forudsætning for den positive diskrimination, idet universalismen tilvejebringer et særligt værdisystem og en fællesskabsfølelse i befolkningen. Den politiske udfordring består således ikke i at afgøre, hvorvidt der skal være tale om universelle eller selektive ydelser, men snarere i at kombinere disse på den mest hensigtsmæssige måde.[64]

Sammenfatter vi således Titmuss’ tanker om velfærd, er et ”ægte” velfærdssamfund karakteriseret ved en kombination af universelle og selektive velfærdsydelser. Universelle ydelser alene er ikke nok til at kompensere for vækstens omkostninger, der især rammer bestemte samfundsgrupper. Titmuss mener ligeledes, at det i debatten om velfærdsydelsers fordeling og omfang er vigtigt at huske på, at velfærd ikke kun er udtryk for en fremgang for modtagerne, men at velfærd for visse samfundsgrupper repræsenterer en kompensation for et tab som en konsekvens af andre samfundsgruppers fremgang.

 

4.2 Det danske velfærdssamfund i en international kontekst

I dette afsnit placerer vi teoretisk det danske velfærdssamfund i forhold til Esping-Andersens inddeling af forskellige velfærdsregimer.[65] På denne måde forsøger vi at komme nærmere en forståelse af, hvad der kendetegner netop det danske velfærdssamfund. I sin teori om velfærdsregimerne trækker Esping-Andersen blandt andre på Titmuss’ teori,[66] og de tre velfærdsmodeller må betragtes som en videreudvikling af Titmuss’ oprindelige velfærdsstatsmodeller.[67] I dette afsnit vælger vi imidlertid at afgrænse os alene til Esping-Andersens termer og pointer om velfærdsregimerne, idet disse er af nyere dato og i højere grad går i dybden med den velfærdsstatsmodel, som Danmark, ifølge denne teoretiske inddeling, bedst kan placeres under.

Inden beskrivelsen af de tre velfærdsregimer, gør vi ganske kort rede for, hvorledes Esping-Andersen afgør, hvor et givent land kan placeres i forhold til de tre modeller. Esping-Andersen undersøger blandt andet, hvorledes det forholder sig i det pågældende land med sociale rettigheder, social stratifikation samt med commodification og decommodification.[68]

Esping-Andersen mener ikke, at det er vigtigt at undersøge, hvor store udgifter et land har til velfærdsydelser, da disse ikke siger noget om, hvorvidt det er forbundet med stigmatisering at modtage disse ydelser. Yderligere udtrykker beløbets størrelse heller ikke noget om, hvilken betydning ydelsernes størrelse har i forhold til decommodificering. I stedet lægger han vægten på en velfærdsstats grad af decommodification og social stratifikation.[69]

Særligt begrebet ”commodification” er centralt i Esping-Andersens teori og kan oversættes til vareliggørelse, hvilket refererer til det forhold, at den menneskelige eksistens i den kapitalistiske samfundsform hænger snævert sammen med salget af arbejdskraft.[70] Omvendt refererer begrebet ”decommodification” til det forhold, at det er muligt at opretholde eksistensen uden at være afhængig af at kunne sælge sin arbejdskraft på markedet.[71] Der er altså tale om en frigørelse fra markedsafhængighed. Esping-Andersen mener i forlængelse heraf, at en decommodificerende velfærdsstat må være kendetegnet ved følgende forhold; ”A minimal definition must entail that citizens can freely, and without potential loss of job, income, or general welfare, opt out of work when they themselves consider it necessary.”[72]

Ifølge Esping-Andersen forekommer decommodification kun i samfund, hvor ydelser  gives som en rettighed. Han mener imidlertid ikke, at decommodification er en automatisk konsekvens af tildelingen af sociale rettigheder, idet sociale rettigheder kan være af væsentlig forskellig karakter, omfang og udbredelse. At et samfund har indført rettighedsbaserede ydelser, er således ikke ensbetydende med, at ydelserne virker decommodificerende.[73] Esping-Andersen gør ligeledes opmærksom på, at et enten fuldt commodificeret eller fuldt decommodificeret samfund ikke findes nogen steder. Der er snarere tale om variationer i graden af decommodification.[74]

Social stratifikation betyder lagdeling, og Esping-Andersen henviser her til den statusforskel, der ligger i for eksempel at være en del af arbejdsmarkedet og derved selvforsørgende eller ude af arbejdsmarkedet og afhængig af offentlig hjælp. Esping-Andersen mener, at hvis der skal være tale om det sociale medborgerskab, som Marshall omtaler, så er det ikke nok, at der ses på de givne rettigheder i forbindelse med decommodification. Der må også vurderes, hvordan disse rettigheder involverer og påvirker den sociale stratifikation, herunder hvor store ydelserne er i forhold til lønningerne på arbejdsmarkedet, og i hvor høj grad de lægger op til social stratificering.[75]

Yderligere gør Esping-Andersen opmærksom på, at et velfærdsregime ikke altid skaber et mere lige samfund. Afhængig af, hvilken politik der bliver ført i et land, mener Esping-Andersen, at velfærdsstaten risikerer at være med til at skabe klasser i stedet for at udrydde dem.[76] Hvis den sociale ydelse, der gives i et land, er meget lav, kan dette være med til at fremkalde det, han kalder for ”social dualisme” mellem dem, som er selvforsørgende, og dem, som er afhængige af velfærdsydelser.[77]

4.2.1 De tre velfærdsregimer

Esping-Andersen inddeler velfærdsregimerne i henholdsvis den liberale, den konservative og den socialdemokratiske velfærdsstatsmodel.[78] I det følgende gennemgår vi kort de centrale karakteristika ved de tre modeller ifølge Esping-Andersens teori. Det bør dog indledningsvis nævnes, at velfærdsmodellerne ikke er tænkt på en sådan måde, at der i praksis findes lande, der kan placeres entydigt i én af de tre kategorier.[79] Der er med andre ord tale om idealtyper.

Den liberale velfærdsstatsmodel er præget af behovsorienterede sociale hjælpeordninger, der kun gives til de dårligst stillede. Niveauet for ydelsernes størrelse er forholdsvis begrænset, da det skal kunne betale sig at arbejde, også for en meget lav løn. Desuden er det ikke velset at modtage offentlig hjælp, idet modtagelsen af sociale ydelser ofte er forbundet med stigmatisering af modtagerne. Denne model styrker klassedelingen, ligesom det sociale sikkerhedsnet er meget lille og udelukkende griber de værst stillede. Staten spiller i denne model en meget tilbagetrukken rolle og overlader således størstedelen af velfærden til markedets kræfter. I et sådan samfund bliver menneskene i høj grad commodificeret, idet de lave ydelser og den medfølgende stigmatisering skaber incitament for, at de som falder udenfor arbejdsmarkedet, søger tilbage. Som eksempler på lande, der kan placeres under den liberale velfærdsstatsmodel, nævner Esping-Andersen USA, Canada og Australien.[80]

Den konservative velfærdsstatsmodel er langt mindre markedspræget, hvad angår den sociale reproduktion. Systemet af sociale rettigheder er forholdsvist omfattende, men knyttet til klasse- eller markedsposition og fungerer dermed som statusdifferentierende. Hovedfundamentet i denne model er arbejdsmarkedstilknyttede socialforsikringsordninger, og ydelserne afhænger af, hvor længe modtageren har opholdt sig på arbejdsmarkedet. Omsorgsområdet bliver typisk varetaget af kirken og andre private organisationer. Modellen repræsenterer ligeledes et ønske om at opretholde det eksisterende traditionelle forhold i familien, hvor manden er eneforsørger, og det er familiens opgave at tage vare på sine medlemmer. Staten hjælper kun, når en families forsørgelsesevne er brugt op. Esping-Andersen nævner lande som Tyskland, Frankrig og Italien, som eksempler på denne type velfærdsmodel.[81]

Den socialdemokratiske velfærdsstatsmodel er karakteriseret ved et såvel kvantitativt som kvalitativt set omfattende og (stort set) decommodificerende system af sociale rettigheder af universalistisk art. Det kan forstås således, at der findes et bredt udbud af sociale goder, som alle kan benytte sig af, som for eksempel fri adgang til behandling på hospitaler. De sociale rettigheder er således til for alle med behov derfor, uanset klasse-, markeds- og statusposition. Stratificeringsmæssigt er modellen den mest vidtgående i retning af at give statuslighed på tværs af klasse- og markedspositioner. Desuden er modellen kendetegnet ved et omfattende netværk af offentlige sociale serviceydelser. I stedet for at acceptere en dualisme mellem stat og marked, mellem arbejderklassen og middelklassen, har socialdemokraterne stræbt efter en velfærdsstat, der fremmer lighed på et højt niveau. Alle lag hører under et universelt forsikringssystem. Esping-Andersen nævner de skandinaviske lande som eksempler på lande, der bedst kan placeres under denne velfærdsstatsmodel.[82]

Esping-Andersen placerer således Danmark i den socialdemokratiske velfærdsmodel, idet han finder, at det danske velfærdssamfund kan karakteriseres ved, at sociale rettigheder er til for alle, der har behov herfor, og ikke alene for dem, der har gjort sig fortjent hertil, ved for eksempel at have været tilknyttet arbejdsmarkedet i en årrække. Med dette mener Esping-Andersen imidlertid ikke, at ydelser gives fuldstændig betingelsesløst. Som udgangspunkt skal der være et problem, der bevirker, at den enkelte ikke kan forsørge sig selv, hvilket kan være i form af sygdom, alderdom eller arbejdsløshed.[83] Sociale ydelser skulle således, ifølge denne teoretiske inddeling, gives til alle borgere, der er syge, gamle, arbejdsløse eller lignende, uanset den enkeltes præstationer på arbejdsmarkedet. Dette princip med at tildele sociale ydelser efter behov kaldes for flat-rate-princippet. Da rettigheder og ydelser kan tildeles alle med behov, skulle der i teorien ikke være den samme form for stigma forbundet med at modtage dem.[84]

I forlængelse af dette finder Esping-Andersen, at et karakteristika ved det danske velfærdssamfund ligeledes er, at der i princippet ikke er nogen statusforskel mellem de borgere, der er selvforsørgende og aktive på arbejdsmarkedet, og de borgere, der er afhængige af offentlig hjælp. Det danske velfærdssamfund skulle ydermere, ifølge Esping-Andersens inddeling af velfærdsregimer, være kendetegnet ved, at tildelingen af de offentlige ydelser sigter på at forebygge sociale problemer frem for kun at kompensere for dem. Som et led i en forebyggende politik skulle den danske stat således påtage sig opgaver som for eksempel børnepasning samt at sikre fuld beskæftigelse. Idet Danmark ifølge Esping-Andersen bedst kan placeres i den socialdemokratiske velfærdsmodel skulle det danske velfærdssamfund ligeledes være kendetegnet ved en høj grad af decommodification, forudsat at ydelserne er på et sådant niveau, at de udgør et reelt alternativ til at arbejde.[85]

4.3 Fattigdom i det danske velfærdssamfund

I det følgende introduceres udvalgte forfatteres tanker om fattigdom med henblik på at opnå indsigt i, hvorledes velfærd, fattigdom og marginalisering kan forstås i sammenhæng med det danske velfærdssamfund.

 

4.3.1 Fokusskift fra fattigdom til social ulighed

Ifølge Finn Kenneth Hansen[86] har fattigdomsproblematikken siden midten af forrige århundrede og frem til 1970’erne udgjort en væsentlig del af den politiske dagsorden.[87] Den økonomiske vækst fra slutningen af 1950’erne og frem til midten af 1970’erne afstedkom, at regeringen havde råd til at indføre økonomiske forbedringer i de allerede gældende love.[88] Dette medførte, at fattigdom principielt blev afskaffet som en konsekvens af, at stort set alle fik del i velstanden, hvilket bevirkede, at fattigdom ikke længere var centralt placeret i dansk politik.[89]

Hansen pointerer, at det kraftige indhug i fattigdommen imidlertid ikke fjernede rigdommen og dermed forskellen mellem klasserne, hvilket den politiske debat ligeledes bar præg af. Følgende citat illustrerer således, at fattigdom fortsat eksisterede men blot ikke var i fokus, idet der; ”(...) først og fremmest blev fokuseret på ulighederne, hvorved den stadigt eksisterende, ikke så omfattende, relative fattigdom (restfattigdommen) blev usynliggjort.”[90]

4.3.2 Fattigdom som en del af velfærdssamfundet

Udviklingen i form af den kraftige reduktion i fattigdommen blev imidlertid vendt i 1980’erne, på grund af den voksende langvarige arbejdsløshed. Dette bevirkede et kraftigt økonomisk pres på velfærdsstaten, hvilket medførte forringelser i overførselsindkomsternes realværdi.[91] Således mener John Andersen & Jørgen Elm Larsen[92], at; ”Denne udvikling gør det berettiget at tale om et historisk vendepunkt i velfærdsstatens udvikling i 1980’erne kendetegnet ved en vækst i fattigdoms- og marginaliseringspotentialet.”[93] Ifølge Andersen & Elm Larsen blev fattigdom således en del af velfærdssamfundet i kraft af den voksende arbejdsløshed i 1980’erne kombineret med tendensen til  overførselsindkomsternes faldende niveau.

4.3.3 Forståelser af fattigdom

Der findes i dag mange forskellige forståelser af fattigdom. Ligesom Andersen & Elm Larsen finder Hansen, at diskussionen om fattigdom, hvilken fandt sted fra midten af 1980’erne, igen i dag er blevet fremtrædende, hvor fattigdom imidlertid ikke forstås i traditionel forstand som sult eller mangel på tøj og medicin. I dag forstås fattige snarere som; ”(...) personer eller grupper, som er i en mere end relativt dårlig position, både når det drejer sig om de økonomiske sider af livet, og når det drejer sig om de sociale og kulturelle sider.”[94]

Andersen & Elm Larsen lægger imidlertid vægten på den økonomiske fattigdom, idet de på baggrund af en omfattende empirisk undersøgelse finder, at denne ofte er årsagen til den sociale og kulturelle fattigdom. De anvender således den engelske fattigdomsforsker Peter Townsends fattigdomsbegreb, ifølge hvilket fattigdom ses som;

”(...) et resultat af interaktionen mellem to forhold: den ulige fordeling af materielle ressourcer, der bestemmer forskellige klassers, lags og individers levestandard og på den anden side den levestandardsnorm, som størstedelen af befolkningen orienterer sig imod.”[95]

På baggrund af ovenstående citat kan fattigdom i relativ forstand bestemmes som en tilstand; ”(...) der indtræder, når de materielle ressourcer bliver så små, at deltagelse i almindelige sociale vaner og aktiviteter bliver vanskeliggjort eller umulige.”[96]

Fattigdom forbindes her med overførselsindkomsternes størrelse, boligudgifternes størrelse, forsørgerforpligtelser med mere, og forstås i denne forbindelse som økonomisk fattigdom, idet Andersen & Elm Larsen jævnfør ovennævnte citat finder, at den økonomiske fattigdom forklarer den sociale og kulturelle fattigdom.

Bekæmpelse af fattigdom skal ifølge Andersen & Elm Larsen ske ved at sikre en rimelig økonomisk minimumslevestandard, samt ved at forhindre arbejdsløshed og ufrivillig arbejdsmarkedsudstødelse.[97] Ifølge Andersen & Elm Larsen udgør velfærdsstaten et system af ydelser, politikker og foranstaltninger, som kompenserer for, men ikke forebygger, den sociale ulighed samt de sociale problemer, som markedsøkonomien skaber.[98] Dette betyder, at fattigdom ikke fjernes i kraft af velfærdspolitik, men at fattigdom kan reduceres ved hjælp af bestemte politiske tiltag.

Et andet syn på fattigdom repræsenteres af Brandt.[99] Han forholder sig ikke teoretisk til fattigdom  men har i stedet fokus på de forhold, som er kendetegnende for velfærdssamfundets allersvageste, heriblandt de hjemløse. Ifølge hans definition handler fattigdom ikke alene om mangel på økonomiske midler, men også om mangel på ressourcer af anden art, såsom lavt selvværd på grund af livslang ydmygelse, social isolation i særligt nedslidte boliger eller i særlige institutioner og ingen muligheder på et krævende arbejdsmarked kombineret med kontanthjælp. Brandt refererer i dette tilfælde til hjemløshed som den yderste del af fattigdom.[100]

Hvis fattigdom forstås i overensstemmelse med Brandts forståelse, er fattigdom langt fra et overstået kapitel i det danske velfærdssamfund. Brandt skønner således, at mindst 45.000 og helt op mod 70.000 mennesker i dag er ”sat udenfor” samfundet.[101]

Brandt mener ligeledes, at udstødelse fra samfundet er forbundet med fattigdom. Han finder, at det oftest er socialt underprivilegerede mennesker, som ikke er blevet eller ikke har fået mulighed for at blive socialiseret til de gældende normer og forventninger, som udstødes af samfundet.[102] Disse mennesker er karakteriseret ved at være mennesker, som; ”(…) tidligt i deres liv ikke har fået lært det, der skal til for at opføre sig som ordentligt socialiseret. Det er mennesker, som af en eller anden grund ikke har kunnet lære det, som ikke har fået lov til at lære det, eller som ikke har haft mulighed for at lære det.” [103] Derfor er det ifølge Brandt oftest ikke tilfældigt, hvem der udstødes.

Brandt finder, at det danske velfærdssamfund som udgangspunkt dækker de nødvendige sociale behov for de mennesker, som ikke selv kan opfylde disse. Til gengæld for de sociale ydelser forventer samfundet imidlertid, at borgerne, udover at betale skat, ligeledes opfører sig ”ordentligt”.[104] For at få del i velfærdssamfundets goder er det således en forudsætning, at det enkelte menneske socialiseres til at benytte samfundets institutioner i bredeste forstand. Således mener Brandt, at princippet ”lighed for alle”, set i forhold til adgang til sundhedsvæsen og sociale ydelser, alene gælder de mennesker, der formår at opføre sig på ”den rigtige måde” i forhold til de gældende normer og forventninger i samfundet.[105] Brandt ser dermed også velfærdssamfundet som et udelukkelsessamfund,[106] idet han finder, at det bliver de mennesker, som i forvejen er underprivilegerede og som samtidig, og måske derfor, ikke kan leve op til disse krav, der udstødes.[107]

Således mener Brandt, at mange ikke får lov til at benytte velfærdssamfundets ydelser, medmindre de bliver som ”de fleste”.[108] Han ser dermed fattigdom som en integreret del af det danske velfærd, i og med at velfærdssamfundet er bygget til ”pæne” borgere, som lever ”det rigtige liv”, hvorved de mennesker, der ikke formår at leve efter denne model, udstødes til eller fastholdes i fattigdom.

Således kan fattigdom i dag forstås mere omfattende end ”blot” økonomisk fattigdom. De nævnte forfattere finder alle, at fattigdom er en del af det danske velfærdssamfund,  men har forskellige forklaringer på sammenhængen mellem fattigdom og velfærd.

4.4 Historisk rids af udviklingen af de første fire socialreformer i Danmark

Efterfølgende beskriver vi i store træk de fire socialreformer, som har været knudepunkter i dansk socialpolitik. Det er imidlertid vigtigt at være opmærksom på, at det ikke alene er disse socialreformer, der har haft betydning for den danske socialpolitik. Også imellem de fire reformer er der blevet foretaget lovændringer, som har fået stor betydning for det sociale område. Her kan blandt andet nævnes indførelsen af invalidepension i starten af 1920’erne samt folkepension til alle fra midten af 1950’erne.

4.4.1 Indførelsen af de første sociale love i Danmark (Den første socialreform)

Indførelsen af de første sociale love i Danmark begyndte for alvor i 1891-1892. Disse love opstod overordnet set på baggrund af spørgsmålet om arbejdernes eksistensvilkår. Overgangen til fri markedsøkonomi og den industrielle kapitalistiske produktion i anden halvdel af 1800-tallet medførte øgede sociale konflikter i forhold til arbejderne. Det liberalistiske syn på social nød var, at enhver måtte sikre sig selv ved hjælp af arbejde og opsparing, og således værne sig imod tilfælde af svigtende arbejds- og forsørgelsesevne. Det var alene de allerringest stillede som for eksempel kronisk syge og ældre, som var berettiget til forsørgelse af det offentlige. Alle andre var henvist til social godgørenhed eller tvangsmæssig anbringelse på arbejds- og forsørgelsesanstalt.[109]

Således var de efterfølgende årtier præget af stor politisk og administrativ aktivitet i forhold til spørgsmålet om arbejderklassens eksistensvilkår, som var foranlediget af konsekvenserne, som fulgte af lave lønninger, sygdom og arbejdsløshed. I Tyskland havde de samme spørgsmål optaget politikerne, og den sammenhængende politiske aktivitet omkring disse spørgsmål havde fået navnet ”socialpolitik”. Navnet udsprang af en forening, hvis formål var at fremme studier af arbejderklassens sociale forhold, med henblik på at undgå en social revolution. Dette var det teoretiske fundament for de socialforsikringslove, som trådte i kraft i 1880’erne.[110]

Som tidligere nævnt opstod den egentlige lovgivning i 1891-1892. Denne lovgivning indeholdte imidlertid kun enkelte tiltag over for sociale nødstilstande og var derfor langt fra fyldestgørende. Dernæst fulgte henholdsvis sygekasseloven i 1892, som indeholdte ”Lov om offentlig tilskud til private sygekasser”, og siden hen ulykkeserstatningsloven i 1898, som pålagde staten objektivt ansvar ved arbejdsulykker. Efter 1905 indførtes ”Lov om arbejdsløshedskasser”, hvilket betød, at staten og arbejdsgiverne skulle bidrage til finansieringen af arbejdsløshedskasser, mens der først i 1914 opstod egentlig offentlig arbejdsformidling.[111]   

 

4.4.2 Den anden socialreform

Den anden socialreform trådte i kraft i 1933. Denne socialreform opstod på baggrund af behovet for en samordning af de allerede gældende sociale love. Udviklingen i de sociale love var opstået som  isolerede love i kraft af forskellige begivenheder, som for eksempel sygdom, ulykke, invaliditet eller lignende. Der var således brug for en samordning og konsistens i lovgivningen, som blandt andet skulle medvirke til ubesværet overflytning af medlemmer mellem arbejdsløshedskasserne. Dette skulle dermed sikre arbejdskraftens mobilitet. Denne socialreform mundede ud i forskellige love, som for eksempel ”Lov om offentlig forsørgelse”, hvilken indeholdte vedtægter om forsørgelsespligt, kontanthjælp, børnebidrag og børneforsorg; ”Lov om folkeforsikring”, hvilken indeholdte vedtægter om sygeforsikring og invalideforsikring samt en udvidet ”Lov om ulykkesforsikring”.[112]  

4.4.3 Den tredje socialreform

Den tredje socialreform trådte i kraft i 1970’erne. Denne reform blev udarbejdet på baggrund af et   kommissorium, som blev nedsat i 1964, og som havde til hensigt at udarbejde forslag til den efterfølgende socialreform i 1970’erne.[113] Overordnet set var langt hovedparten af socialreformen i 1933 forblevet uændret op gennem 1950’erne og 1960’erne. Højkonjunkturen i 1960’erne affødte imidlertid mange økonomiske forbedringer i de allerede gældende love.[114] Et af kommissoriets forslag var således at forsøge at forenkle og effektivisere den sociale administration, uden at dette skulle medføre forringelser i de sociale hjælpemuligheder eller i den sociale sikring.[115]

Et af denne socialreforms mål var et enstrenget administrativt system, hvor forskellige forvaltnings- og behandlingsmæssige opdelinger ikke ville komme på tværs af hinanden, men tværtimod skulle supplere hinanden. Kommissoriet stillede således forslag om en nedlæggelse af forsorgsloven, revalideringsloven, børneforsorgsloven, mødrehjælpsloven med flere, som i stedet skulle sammenlægges i ”service- og bistandsloven”. For borgerne betød dette, at al administration blev samlet i den primære kommunale socialforvaltning, hvilket havde til hensigt at gøre systemet mere gennemskueligt for den enkelte borger og bruger.[116]

Kommissionen udarbejdede flere andre forslag til reformer af de sociale love, hvoriblandt forbedring og forenkling af pensionsloven samt revision af forsikringsloven kan nævnes.[117]

Denne tredje socialreform blev som tidligere nævnt udformet og sat i værk i 1970’erne, som var år, der var præget af højkonjunktur. Højkonjunkturen bevirkede, at staten havde råd til at hjælpe såvel økonomisk som rådgivningsmæssigt i en periode, som man forestillede sig ville være kort og afgrænset. Ingen kunne forudsige, at højkonjunkturen skulle efterfølges af svær lavkonjunktur med dertil hørende voksende arbejdsløshed og stigende økonomiske udgifter fra midten af 1970’erne og op gennem 1980’erne. Reformen var således udviklet i højkonjunktur, men kom til at virke i lavkonjunktur.[118]

4.4.4 Den fjerde socialreform

Den voksende arbejdsløshed betød efterhånden en voldsom stigning i antallet af personer, der levede af sociale ydelser. Dette betød, at staten af blandt andet økonomiske årsager måtte foretage ændringer i sociallovgivningen, hvilke kunne ses som et brud med 1970’er-reformens principper om, at ingen måtte stilles ringere. De efterfølgende ændringer var således alle begrundet i offentlige besparelser eller ønsket om at undgå en yderligere stigning i de offentlige udgifter.[119]

Gennem 1970’erne og 1980’erne blev der således løbende foretaget ændringer i de allerede gældende love. Disse lovændringer medførte, at ”Ny sociallovgivning” blev vedtaget i 1997 og trådte i kraft den 1. juli 1998. Den nye sociallovgivning indeholder blandt andre tre nye love, som kan forstås som værende centrale i den samlede lovgivning, hvorfor denne kan betegnes som en ny socialreform.[120]   

Den nye sociallovgivning fra 1. juli 1998 kan forstås som et brud med de tidligere socialreformer, i og med at et af de bærende principper er, at alle som udgangspunkt er forpligtet til at forsørge sig selv og sine. Dette princip er formuleret i Grundlovens §75 stk. 2, men har ikke tidligere været betonet så kraftigt.[121]

Den nye sociallovgivning fra 1. juli 1998 er således præget af en kraftig betoning af ”selvforsørgelsesprincippet”,[122] hvilket blandt andet skal ses i lyset af en holdningsændring i befolkningen. En af 1970’er-reformens målsætninger var at nedbryde befolkningens modvilje mod at modtage offentlige ydelser, hvilket til dels må siges at være lykkedes, idet de færreste sociale ydelser i dag er forbundet med stigmatisering. Kirsten Ketscher[123] mener endda, at holdningsændringen nogle steder er ændret så markant, at der kan ses en tendens til, at nogle forsøger at snyde sig til del i de offentlige sociale ydelser.[124]

Overordnet betragtet kan det siges, at den danske velfærdsmodel i 1970’erne var karakteriseret ved en høj grad af økonomisk tryghed og øget gratis adgang til offentlige serviceydelser, med henblik på blandt andet at fjerne befolkningens modvilje mod at modtage sociale ydelser fra det offentlige. Den voksende arbejdsløshed i 1980’erne medførte imidlertid et stigende økonomisk pres på velfærdssamfundet, som har resulteret i, at der i reguleringen af de sociale ydelser er sket en forstærket betoning af, at alle som udgangspunkt er forpligtet til at sørge for sig selv og sine. Denne fjerde og sidste socialreform, der kom i 1998,[125] og som derfor er den, der har direkte indflydelse på de hjemløse i dag, behandles mere udførligt i næste kapitel.


5. Socialpolikkens konsekvenser for hjemløse

For at undersøge den førte socialpolitiks konsekvenser for hjemløse i Danmark, vælger vi at beskæftige os med de love, som vi finder har mest relevans for gruppen af hjemløse og for rapportens problemstilling. Af afgrænsningsmæssige årsager fokuserer vi således kun på udvalgte love af den nye sociallovgivning. Disse kan både være love, der kan siges at fastholde gruppen af hjemløse i en marginaliseret position, samt love der kan siges at medvirke til integration af de hjemløse.

Vi afgrænser os således til udvalgte afsnit af  “Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område” (i det efterfølgende omtalt som retssikkerhedsloven), “Lov om social service” (i det efterfølgende omtalt som serviceloven), “Lov om aktiv socialpolitik” (i det efterfølgende omtalt som aktivloven) samt ”Den overordnede handleplan for hjemløse”.

Da retssikkerhedsloven har indvirkning på såvel forvaltningen af service- som aktivloven, vil analysen af de relevante vedtægter i retssikkerhedsloven ikke blive behandlet særskilt, men derimod

blive sammenholdt med service- og aktivloven, når det findes relevant. Kapitlet indledes imidlertid med en kort beskrivelse af udvalgte dele af retssikkerhedsloven.

Vi tager udgangspunkt i lovene samt de dertil hørende bekendtgørelser, men inddrager ligeledes de tilhørende vejledninger.[126] Hvert afsnit i dette kapitel begynder med en beskrivelse af de udvalgte lovafsnit og efterfølges af en analyse, i hvilken de udvalgte lovafsnits konsekvenser for borgerne diskuteres.

I de følgende afsnit anvender vi de personbetegnelser, som anvendes i de pågældende love. Således anvendes betegnelsen ”borger” i retssikkerhedsloven, betegnelsen ”bruger” i serviceloven samt betegnelsen ”modtager” i aktivloven, når det i sidstnævnte drejer sig om kontanthjælp. 

5.1 Retssikkerhedsloven 

Retssikkerhedsloven er et udtryk for, hvorledes blandt andet service- og aktivloven ønskes forvaltet med henblik på at sikre borgernes rettigheder. 

5.1.1 Lovens formål og område

Det fremgår af lovteksten, at formålet med retssikkerhedsloven er at; ”(…)sikre borgernes rettigheder og indflydelse, når de sociale myndigheder behandler sager.”[127] Loven skal således give borgerne bedre mulighed for aktivt at medvirke og få indflydelse på deres egen sag. Desuden skal loven sikre, at der sker en hurtig og helhedsorienteret sagsbehandling, der skal forebygge, at borgeren får behov for længerevarende forsørgelse og mister tilknytning til arbejdsmarkedet [128]

5.1.2 Borgerens ret til indflydelse på egen sag

Ifølge §4 i retssikkerhedsloven skal kommuner og amtskommuner tilrettelægge behandlingen af sager således, at borgerne har mulighed for at medvirke i behandlingen af disse. Den erklærede begrundelse for dette lyder således;

”Fordi borgeren har det primære ansvar for sin egen situation, er en logisk konsekvens, at borgeren naturligvis inddrages og har indflydelse på sin egen sag. Myndigheden bør ikke overtage ansvaret, og borgeren opleve, at der handles hen over hovedet på ham eller hende.”[129]

Ifølge retssikkerhedsloven er de forhold, der ikke kan reguleres direkte ved lovbestemmelser en væsentlig forudsætning for et godt samarbejde mellem borgeren og sagsbehandleren. Her refereres for eksempel til en god dialog mellem borgeren og sagsbehandleren samt det forhold at behandle borgeren hensynsfuldt [130] Det bemærkes ligeledes, at;

”(…) når borgeren er klar over, at hans eller hendes synspunkter har været taget i betragtning, og borgeren kender myndighedens begrundelse for afgørelsen, er den lettere at acceptere, selv om den ikke svarer til borgerens forventninger.”[131]

5.1.3 Handlekommune og oplysningspligt  m.v.

Ifølge §9 er opholdskommune lig med handlekommune. I vejledningen til loven præciseres det, at;

”Det vil normalt være den kommune, hvor borgeren bor, der har pligten til at sørge for, at den enkelte eller familien får hjælp. Det kan – som hidtil – ikke kræves, at den pågældendes ophold er dokumenteret ved folkeregistertilmelding. Det er tilstrækkeligt for at fastslå pligten, at det kan konstateres, at borgeren faktisk har ophold i kommunen.[132]

5.1.4 Statistik, analyse, information

Ifølge §82 har kommunen, amtskommunen og de sociale nævn pligt til at tilvejebringe og indsende statistiske oplysninger med videre, som socialministeren anmoder om. På baggrund af §83 fremgår det ligeledes, at; “Kommuner og amtskommuner giver Socialministeriet oplysninger om beslutninger og forventninger vedrørende udviklingen på det sociale område.”[133]

Oplysningerne skal således medvirke til at vise, hvor mange personer, der kan forventes at ville benytte en §94-boform. Herudfra skal amtskommunen eller kommunen fastsætte nogle mål for udviklingen og fremlægge disse for socialministeren.[134]

5.2 Serviceloven

Serviceloven omhandler en lang række forhold, som har betydning for hjemløse. Dette afsnit indledes med en kort beskrivelse af formålet med serviceloven og efterfølges af de konkrete vedtægter, som har betydning for vores problemfelt.

5.2.1 Formålet med serviceloven

Det erklærede formål med serviceloven er overordnet set forebyggelse. For at opfylde dette formål tilbyder loven således en række almene serviceydelser; ”(...) som skal fremme den enkeltes mulighed for at klare sig selv eller lette den daglige tilværelse og forbedre livskvaliteten.”[135] Hjælpen tilrettelægges således, at den søger at; ”(…) tilgodese behov, der følger af fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer.”[136]

Denne hjælp skal inddrage brugeren, således at hjælpen tilrettelægges ud fra den enkelte persons behov og forudsætninger samt i samarbejde med den enkelte.[137]

 

5.2.2 Rettigheder og pligter

Ifølge §91 kan kommunen; ”(…) tilbyde midlertidige ophold i boformer til personer, som på grund af betydelig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer har behov herfor.”[138]

Der er forskel på kommuners og amters pligter i forhold til at skaffe pladser på §94-boformer,[139] idet §94 tydeliggør, at;

”Amtskommunerne sørger for, at der er det nødvendige antal pladser til midlertidigt ophold i boformer til personer med særlige sociale problemer; som ikke har eller ikke kan opholde sig i egen bolig, og som har behov for botilbud og for tilbud om aktiverende støtte og omsorg og efterfølgende hjælp.” [140]

Kommunen har således mulighed for at tilbyde de hjemløse bolig, mens amtskommunen har pligt hertil.

5.2.3 Tilbud om udarbejdelse af individuelle handleplaner

Det fremgår af loven, at der består en pligt til at give tilbud om udarbejdelse af en individuel handleplan til brugeren af §94-boformerne. Det erklærede formål med den individuelle handleplan er overordnet set at få afstemt mål og forventninger hos brugeren med de øvrige parter, som skal realisere planen. Den individuelle handleplan skal så vidt muligt udarbejdes i samarbejde med brugeren og med udgangspunkt i dennes ønsker og forventninger. Den skal tydeliggøre og medinddrage såvel boformens- som brugerens forpligtelser, ligesom brugerens ret til selvforvaltning og medansvar for egen situation skal medtænkes.[141]

Den individuelle handleplan skal indeholde en beskrivelse af formålet med opholdet, beskæftigelses- og uddannelsesplaner med mere, der kan bidrage til at nå målene. Den individuelle handleplan skal ligeledes indeholde en angivelse af varigheden af indsatsen. I den individuelle handleplan kan desuden indgå brugerens boligønsker, arbejde/revalidering, økonomi, støtte, hjælp med mere.[142] 

5.2.4 Optagelse og afvisning

Optagelse i en §94-boform kan ske ved personlig henvendelse, ligesom optagelse kan ske via henvisning fra offentlige myndigheder. Loven udtrykker ligeledes, hvorledes medarbejderne på §94-boformerne skal forholde sig til eventuel pladsmangel;

”Som udgangspunkt er §94-boformerne ikke berettiget til at afvise personer på grund af pladsmangel, med mindre der kan henvises til optagelse i anden boform. Således bør der altid være mulighed for at henvise til en §94-boform, som personalemæssigt er rustet til at håndtere akutte og krævende problemer. [143]

5.2.5 Botræning og udflytteindsats

Det erklæres i lovteksten, at en vigtig del af tilbuddene i §94-boformerne er botræning med henblik på udslusning til en selvstændig tilværelse i egen bolig med eller uden støtte. Botræningen kan foregå i §94-regi eller i en særlig udslusningsbolig.[144] Loven udtrykker, at udflytteindsatsens formål er at skabe bedre livsbetingelser for de hjemløse, som er udsluset til egen bolig, og dermed skabe mulighed for at blive integreret i samfundet. Varigheden af udflytteindsatsen vil som udgangspunkt være et år.[145]

Indholdet i udflytteindsatsen kan blandt andet bestå af hjælp fra en medarbejder. Medarbejderen kan  tilbyde at aflægge besøg i boligen, deltage i praktiske gøremål, vejlede om økonomi, deltage i aktiviteter, beskæftigelse, opbygning af sociale netværk eller lignende. Medarbejderens arbejde består således i at rådgive den hjemløse omkring almindelige dagligdagsfunktioner, såsom rengøring, personlig hygiejne, økonomi eller lignende.[146]

5.2.6 ANALYSE

5.2.6.1 Opgavefordeling mellem amt og kommune

§91 og §94 er betydningsfulde paragraffer for de hjemløse, idet disse omhandler hjemløses rettigheder til ophold i kommunale- eller amtskommunale boformer. Disse paragraffer udtrykker tydeligt, at det er amtskommunernes pligt at sørge for det nødvendige antal pladser, eller med andre ord, at personer med særlige sociale problemer, som ikke har eller ikke kan opholde sig i egen bolig, har ret til et midlertidigt ophold i en boform. Disse personer har ligeledes ret til både aktiverende støtte, omsorg og efterfølgende hjælp. Kommunen har således ingen pligt til at sørge for boliger til hjemløse, men loven giver mulighed for, at kommunen kan skaffe pladser.

Ifølge de behandlinger, som serviceloven er vedtaget på baggrund af, er et af de erklærede formål med serviceloven at forenkle og modernisere reglerne samt forbedre gennemskueligheden i forhold til opgave- og ansvarsfordeling.[147] Det fremstår således positivt, at der i loven ikke hersker tvivl om, at det er amterne, der har pligt til at stille det nødvendige antal pladser i §94-boformer til rådighed. 

5.2.6.2 Retssikkerhedsloven set i forhold til ”opgavefordeling mellem amt og kommune”

Som tidligere nævnt fremgår det af første sætning i §9 i retssikkerhedsloven, at opholdskommune er lig med handlekommune. Umiddelbart skulle der således ikke herske tvivl om, at det er den kommune, i hvilken den pågældende person opholder sig, som har pligten til at handle.

Imidlertid fremgår det af vejledningen til loven, at det normalt vil være den kommune, hvor personen bor, som har pligt til at yde hjælp. Det fremgår ligeledes af loven, at det ikke er nødvendigt med en folkeregisterattest for at fastslå bopæl, idet det er tilstrækkeligt, at det kan konstateres, at personen har ophold i kommunen.

Umiddelbart virker loven således tvetydig, idet det kan siges, at førnævnte to forhold står i modsætning til hinanden. Således udtrykker paragraffen på én og samme gang, at det er opholdskommunen, som er handlekommune, men at det normalt er bopælskommunen, som har handlepligt. Når §9 imidlertid omfatter to aspekter, kan det umiddelbart se ud som om, at der i loven, med dens lidt tvetydige ordlyd, er forsøgt at tage højde for, at nogle mennesker ikke har ophold i den kommune, hvor de bor.

Som tidligere beskrevet har nogle hjemløse en bolig, som de af forskellige årsager ikke benytter. Disse hjemløse opholder sig et andet sted end på deres registrerede bopæl, og det er blandt andet i forhold til disse hjemløse, at §9 er relevant, da det i disse tilfælde vil være opholdskommune og ikke bopælskommune, som har handlepligt.

Det fremstår således positivt, hvis intensionerne bag §9 er, at der skal tages hensyn til både borgere, der opholder sig på deres folkeregisteradresse samt de borgere, som opholder sig i en anden kommune.

Problemet opstår imidlertid, hvis kommuner udnytter tvetydigheden i loven. Således gav Nanna Gottfred ved en foredrags-/debataften i ”De hjemløses hus” udtryk for, at mange kommuner helt åbenlyst forsøger at tolke loven til egen fordel. Der blev således fremsat eksempler på, at nogle kommuner rejser tvivl om, hvorvidt opholdskommune er den kommune, hvor den hjemløse fysisk opholder sig, eller det i stedet er den kommune, hvor den hjemløse eventuelt måtte have bopæl og dermed folkeregisteradresse. I nogle tilfælde havde opholdskommunen endog forsøgt at få personer til at rejse ud af kommunen og hjem til deres folkeregisterkommune for at undgå at yde den fornødne hjælp og dermed spare penge. [148] 

Sådanne eksempler er udtryk for, at formålet med retssikkerhedsloven ikke bliver opfyldt, idet loven som tidligere nævnt søger at; ”(…) sikre borgernes rettigheder og indflydelse, når de sociale myndigheder behandler sager.”[149] Hvis myndighederne således ikke overholder retssikkerhedsloven, er konsekvensen, at de hjemløses rettigheder ikke sikres.

Den manglende overholdelse af retssikkerhedsloven blev bekræftet af Peter Høilund ved et retsfilosofikursus på Roskilde Universitetscenter, idet han gav udtryk for, at retssikkerhedsloven generelt er lavt prioriteret. Dette medfører, at meget få socialrådgivere læser loven og dermed har kendskab til dens indhold. I praksis betyder dette, at retssikkerhedsloven i mange tilfælde ikke bliver brugt.[150]

Set i forhold til førnævnte eksempel af jurist Nanna Gottfred, kan der både være tale om det forhold, at de pågældende kommuner ikke har kendskab til indholdet i retssikkerhedsloven, men der kan også være tale om, at loven ikke har tilstrækkelig autoritet til, at kommunerne finder, det er vigtigt at overholde den.     

 

5.2.6.3 Retssikkerhedsloven set i forhold til ”det nødvendige antal pladser”

Som nævnt i afsnit 5.1.4, vedrørende retssikkerhedsloven, har kommuner og amter pligt til at indsamle statistisk information til socialministeren om deres forventninger til udviklingen inden for det sociale område og til antallet af personer, som forventes at ville benytte §94-boformer. På baggrund af blandt andet disse tal, skal kommuner og amter således fastlægge nogle mål, som de skal fremlægge for socialministeren.

Således vil amterne løbende have mulighed for at regulere antallet af pladser på §94-boformer, så de på denne baggrund har mulighed for at varetage deres pligt til at skaffe ”det nødvendige antal pladser”. Spørgsmålet er imidlertid, hvorvidt dette sker i praksis. 

5.2.6.4 Det nødvendige antal pladser

I §94 tales der som før nævnt om ”det nødvendige antal pladser”. Dette antal pladser bliver opgjort på baggrund af en årlig optælling af brugerne af §94-boformerne. Tallet skal bruges til at vise, hvor mange pladser der er behov for. Det kan imidlertid tænkes, at tallet varierer måned for måned. Det er ligeledes uklart, hvorvidt de personer, som er blevet afvist fra §94-boformerne, er talt med. Således præciseres det også flere steder, at det er svært at kende det nøjagtige antal hjemløse.

Alle disse aspekter betyder for os at se, at ”det nødvendige antal pladser” kun kan skaffes, hvis amterne opererer med overkapacitet, hvilket er en dyr løsning (se afsnit 5.3.2). Dette får således betydning for de hjemløse, hvis de, på trods af deres rettigheder, ikke kan tilbydes en plads i en §94-boform.

5.2.6.5 Ret til at afvise personer på §94-boformer

Som tidligere nævnt angiver vejledningen til serviceloven, at §94-boformerne;

“Som udgangspunkt ikke er berettiget til at afvise nogen på grund af pladsmangel, med mindre der kan tilbydes anden passende hjælp, herunder optagelse i en anden boform. Der bør altid kunne henvises til en boform efter §94, der personalemæssigt er rustet til at håndtere akutte og ofte krævende problemer, mange brugere af disse boformer har.[151]

Som det fremgår af citatet skal §94-boformerne således bestræbe sig på ikke at afvise personer på grund af pladsmangel, idet loven præciserer, at der altid bør kunne henvises til en anden §94-boform. Imidlertid er der alene tale om en henstilling, i og med der ikke består et krav om henvisning til anden §94-boform. Der er således ikke noget decideret ulovligt i, at medarbejdere på §94-boformer afviser personer på grund af pladsmangel.

Førnævnte citat forholder sig alene til ”afvisning på grund af pladsmangel”. Der er derfor  umiddelbart ikke noget til hindring for, at §94-boformer kan afvise personer på grund af andre årsager.

Af Den Sociale Ankestyrelses ”Rapport om §94-beboeres boligbehov og et skøn over det samlede antal hjemløse i maj 1999” fremgår det, at der den 17.-23. maj 1999 blev afvist femogtyve personer i Københavns Amt på grund af pladsmangel.[152] Dette tal kan ses som et udtryk for, at det, på trods af lovens henstilling om ikke at afvise personer på grund af pladsmangel, alligevel ikke i alle tilfælde har været muligt at henvise til andre §94-boformer. Ifølge rapporten afvises der således (muligvis dagligt) hjemløse på §94-boformerne på grund af pladsmangel, hvilket dermed betyder, at amterne ikke lever op til deres forpligtelser i form af at skaffe “det nødvendige antal pladser”.

I førnævnte rapport fra Den Sociale Ankestyrelse står det ligeledes anført, at der den 17.-23. maj 1999 blev afvist femten personer i Københavns Amt på grund af  “andre årsager”.[153] Det fremgår dermed, at §94-boformerne ikke udelukkende afviser personer på grund af pladsmangel, men også på grund af ”andre årsager”.

Disse tal indikerer således, at afvisning af personer på §94-boformer ikke er noget sjældent syn, på trods af tidligere omtalte lovmæssige henstillinger om det modsatte. De hjemløses rettigheder i forhold til ophold i en §94-bolig bliver i mange tilfælde således ikke overholdt, idet amterne ikke varetager deres pligt til at skaffe ”det nødvendige antal pladser”. I praksis betyder det ligeledes, at nogle hjemløse helt konkret sendes på gaden igen.  

5.2.6.6 Den individuelle handleplan

Som nævnt i afsnit 5.2.3 er formålet med udarbejdelsen af den individuelle handleplan blandt andet forebyggelse, og dermed på længere sigt at medvirke til, at brugeren af §94-boformen bliver i stand til at klare sig selv. Formålet med serviceloven er ligeledes at sætte fokus på de svagest stillede gruppers behov, at styrke den enkeltes ansvar og muligheder samt at opnå større brugerindflydelse på de tilbud, der gives.[154] 

Den individuelle handleplan kan således være med til at sikre, at brugeren af §94-boformen får den støtte og hjælp, som vedkommende har ret til. Den individuelle handleplan vil ligeledes kunne være med til at sætte fokus på brugerens ressourcer, behov og ønsker samt på muligheden for tilrettelæggelse af individuelle forløb, ligesom den kan medvirke til at forebygge, at brugeren vender tilbage til en §94-boform.

5.2.6.7 Retssikkerhedsloven set i forhold til den individuelle handleplan

Som nævnt i afsnit 5.1.2 om retssikkerhedsloven skal kommuner og amter tilrettelægge behandlingen af sager således, at borgeren har mulighed for at medvirke i behandlingen af disse. Loven præciserer, at forudsætningen for et godt samspil er, at der skabes en god dialog mellem borger og sagsbehandler, samt at borgeren behandles hensynsfuldt. Loven tilkendegiver dog, at disse forhold ikke kan reguleres direkte ved hjælp af lovbestemmelser. §4 har således betydning for udarbejdelsen af den individuelle handleplan, idet handleplanen netop lægger op til brugerindflydelse og samspil mellem den enkelte hjemløse og de involverede parter, herunder sagsbehandleren. 

Det fremstår som før omtalt positivt, at loven giver øget mulighed for individuelle forløb, øget brugerindflydelse, samt at loven ligeledes henstiller til et godt samarbejde mellem borger og sagsbehandler.

Ved tidligere nævnte forelæsning på Roskilde Universitetscenter fortalte Peter Høilund, at sociallovgivningen af 1. juli 1998 er kendetegnet ved en øget mulighed for brug af skøn. Formålet med dette er skabe fleksibilitet i lovgivningen, idet brugen af skøn giver mulighed for mere individuelle løsninger, hvilket umiddelbart kan forstås positivt. Høilund nævnte imidlertid, at dette ligeledes kan forstås som en svaghed ved loven, idet afgørelserne i sagsbehandlingen dermed bliver mere personafhængige. Dette kan i sidste ende få betydning for brugerens retssikkerhed.[155]

Set i forhold til den førnævnte øgede mulighed for individuelle forløb, brugerindflydelse, hensynsfuld behandling og skabelsen af det gode samarbejde mellem borger og sagsbehandler, fremstår Høilunds udtalelser meget relevante. Opfyldelsen af sådanne målsætninger bliver alle meget personafhængige, når det lægges ud til den enkelte sagsbehandler at leve op til intentionerne bag loven.

Det vil således være meget vanskeligt for den enkelte hjemløse at bevise, at hans eller hendes ønsker og forventninger ikke er blevet tilstrækkeligt inddraget i udarbejdelsen af den individuelle handleplan, ligesom det må siges at bero på et subjektivt skøn, hvorvidt vedkommende er blevet behandlet hensynsfuldt. Dette får konsekvenser i forhold til de hjemløses retssikkerhed, idet den enkelte hjemløse vil have meget vanskeligt ved at bevise, at retssikkerheden ikke er blevet overholdt.

Det fremgår som nævnt i afsnit 5.1.2 om retssikkerhedsloven, at den øgede brugerindflydelse vil medvirke til, at borgeren vil have lettere ved at acceptere en afgørelse, selv om denne ikke svarer til vedkommendes forventninger. Umiddelbart lyder det logisk, at en afgørelse vil være nemmere at acceptere, hvis den hjemløse selv har haft indflydelse på sin handleplan, har kendskab til hvorfor vedkommendes ønsker og forventninger i nogle tilfælde ikke har kunne indfries, samt kender myndighedernes begrundelse herfor. Imidlertid kan dette også misbruges, i og med at en afgørelse altid vil kunne begrundes med, at den hjemløse selv har været involveret i denne og dermed selv har indvilliget i dette. Graden af brugerindflydelse vil igen bero på et subjektivt skøn, og det vil være vanskeligt for brugeren at bevise, at han/hun ikke har været tilstrækkeligt inddraget i sagsbehandlingen.

Sagsbehandlernes fysiske og psykiske arbejdsforhold kan ligeledes tænkes at få betydning for de hjemløse, idet det ikke er svært at forestille sig, at tidspressede, stressede sagsbehandlere ikke vil have optimale muligheder for at inddrage brugerne i tilstrækkelig grad i sagsbehandlingen, bruge den fornødne tid på tilrettelæggelsen af individuelle forløb, sætte brugeren ind i regler og afgørelser,  behandle brugeren hensynsfuldt med mere.

Det øgede brug af skøn i lovgivningen lægger ligeledes op til efteruddannelse af sagsbehandlerne, for at de kan have tilstrækkelig indsigt i lovene til at forvalte disse efter hensigten. Således vil dette blive et problem, hvis den fornødne efteruddannelse til sagsbehandlerne ikke tilbydes.[156]

5.2.6.8 ”Det gode liv”

Den individuelle handleplan er af stor betydning for de hjemløse, idet formålet med den kan ses som et udtryk for, hvordan samfundet via lovgivningen ønsker at intervenere i forhold til de hjemløses ofte komplekse problemer. På baggrund af den individuelle handleplan er det således  muligt at se, hvordan samfundet forstår de hjemløses problemer.

Som tidligere nævnt er der i vejledningen til serviceloven tydeligt angivet, hvad den individuelle handleplan skal indeholde. I den individuelle handleplan anvendes formuleringer som for eksempel opfyldelse af målsætninger, planer for beskæftigelse, rettigheder og pligter, udslusning, botræning, udflytteindsats med mere. Disse er alle tiltag, som på længere sigt skal bevirke, at den enkelte skal klare sig selv, hvilket er i overensstemmelse med formålet i den individuelle handleplan, som tidligere nævnt udtrykker et ønske fra samfundet om, at hver enkelt i sidste ende bliver i stand til at tage ansvar for sit eget liv.

Som nævnt i beskrivelsen af hjemløseområdet (se kapitel 3), er de hjemløse kendetegnet ved at være en gruppe mennesker med meget komplekse sociale problemer. Hjemløse er således ofte mennesker, som oven i manglende bolig, misbrug og sygdom ligeledes har et mangelfuldt eller slet intet netværk.

De krav, der stilles til den individuelle handleplan, kan ses som udformet til ”den almindelige borger” med en ”almindelig” hverdag. Kravene til den individuelle handleplan kan ligeledes forstås som en model for majoritetens (middelklassens?) forståelse af ”det gode liv”, idet samfundet på denne måde sætter lighedstegn mellem bolig, beskæftigelse, uddannelse, at klare sig selv og ”det gode liv”. Det er ved hjælp af disse redskaber, at lovgiverne forestiller sig, at de hjemløse på sigt skal integreres i samfundet og dermed blive i stand til at klare sig selv. Dette er tydeligt, når indholdet i botræning og udflytteindsats beskrives, idet aktiviteter som rengøring, personlig hygiejne, økonomi med mere, alle kan ses som kendetegnende for ”almindelige” borgeres liv. Således er denne livsform karakteristisk for mange mennesker i Danmark, hvilket sandsynligvis er årsagen til, at det netop er dette liv, lovgiverne forestiller sig, at gruppen af hjemløse skal hjælpes til at leve.

I forbindelse med denne gruppe mennesker er det imidlertid spørgsmålet, hvorvidt det hjælper dem at skulle håndtere specifikke og kontante krav, selvom disse er ment som en hjælp. Der kan argumenteres for, at alle mennesker har brug for, at der bliver stillet krav til dem, idet krav kan  anses for at være udtryk for, at det enkelte menneske har værdi og ressourcer, hvilket er en af hensigterne med serviceloven.[157]

Spørgsmålet er imidlertid, hvorvidt denne gruppe mennesker både ønsker og har forudsætninger for at blive hjulpet til et sådant liv, og om det i givet fald er muligt at ”tvinge” mennesker til at leve efter en bestemt livsform. Det kunne også tænkes at de pædagogiske elementer i for eksempel den individuelle handleplan i sig selv kan virke stødende på nogen, der i forvejen har erfaringer med at blive misforstået og afvist af myndigheder.

Hvis formålet om, at det enkelte menneske skal blive i stand til at klare sig selv, skal realiseres, kan det medføre, at nogle mennesker igen og igen skal igennem handleplaner, aktivering med mere. Der er dermed meget få muligheder for de hjemløse, som ikke magter eller simpelthen ikke ønsker at leve deres liv efter samfundets model. Således tales der ikke om at tilpasse tilbuddene til brugerne frem for at tilpasse brugerne til tilbuddene.

En tanke kunne være, at den individuelle handleplan er med til at legitimere, at nogle hjemløse bliver fastholdt i en marginaliseret samfundsposition, hvis de ikke er i stand til at leve op til de krav, der stilles i den individuelle handleplan. Med andre ord vil der med den individuelle handleplan være en fare for, at nogle hjemløse bliver opgivet, fordi de ikke kan håndtere de opstillede krav. Samfundet vil på samme tid kunne retfærdiggøre, at der er gjort, hvad der var muligt med de tilbud, der var til rådighed. Det kan således tænkes, at ikke alle hjemløse kan nås med de nuværende redskaber, og at tilbuddene til de hjemløse ikke er tilstrækkeligt nuancerede i forhold til denne målgruppe. Den individuelle handleplan lægger således ikke umiddelbart op til refleksioner over ønskerne fra de hjemløse, som enten ikke ønsker bolig, uddannelse, arbejde eller nogen af disse.

På baggrund af ovenstående kan det siges, at der er flere eksempler på, at der ikke er overensstemmelse mellem formålene med lovgivningen og den konkrete praksis i kommunerne, som loven skal regulere. Dette kommer til udtryk i de tilfælde, hvor kommuner, på trods af erklærede formål i retssikkerhed- og serviceloven, alligevel forsøger at omgå loven for eksempel for at spare penge. Et andet eksempel er antallet af afviste på §94-boformer. Dette antal indikerer, at retssikkerheds- og servicelovens formål ikke opfyldes, når relativt mange personer alligevel afvises på §94-boformerne.

Det kan ligeledes give anledning til undren, når det af loven fremgår, at amterne har pligt til at skaffe ”det nødvendige antal pladser” på §94-boformer, men det ifølge loven alligevel ikke er ulovligt at afvise personer på §94-boformer. Formålet med loven er som nævnt at sikre alle personer med behov herfor en plads på en §94-boform, men der kan siges at være uoverensstemmelse mellem formål og praksis, når der ikke er hjemmel i lovgivningen til at sikre opfyldelse af formålet. 

Et yderligere eksempel på, at der i nogle tilfælde ikke er overensstemmelse mellem erklærede formål og mulige konsekvenser er den individuelle handleplan. Et af formålene med den individuelle handleplan er at integrere brugerne af §94-boformerne. Integrationen skal således ske ved udarbejdelse af en skriftlig individuel handleplan, hvor der til indholdet stilles krav om blandt andet opfyldelse af målsætninger, planer for beskæftigelse/arbejde og udflytteindsats. Imidlertid kan det problematiseres, hvorvidt alle hjemløse er i stand til samt ønsker at efterleve disse krav, som kan forstås som majoritetens model for ”det gode liv”. I værste fald kan den individuelle handleplan således fastholde de hjemløse i en marginaliseret samfundsposition, på trods af erklæringer om det modsatte.

 

5.3 Aktivloven

Vi vælger at beskrive aktivloven med særligt fokus på vedtægterne om kontanthjælp og aktivering. Vi ser kontanthjælps- og aktiveringsvedtægterne som relevante i forhold til både de hjemløse, som benytter sig af §94-boformer, samt de hjemløse, der ikke er offentligt registreret og derfor ikke kommer i kontakt med sådanne institutioner. I 1998 benyttede ca. 46 % af beboerne på Københavns forsorgshjem, herberger med mere sig af kontanthjælp, og det er dermed åbenlyst, på hvilken måde vedtægterne er relevante i forhold til denne gruppe af hjemløse.[158] For den sidstnævnte gruppe af hjemløse anser vi ligeledes vedtægterne for relevante. Denne gruppe har enten fravalgt de muligheder, som lovgivningen giver, eller disse er i praksis af forskellige årsager uopnåelige for gruppen. Således har vedtægternes muligheder og begrænsninger også betydning for gruppen af uregistrerede hjemløse.

Vi begynder med at beskrive kontanthjælps- og aktiveringsvedtægterne på det generelle plan, herunder formålet med kontanthjælp, betingelser og forpligtelser, hjælp i særlige tilfælde og udbetaling af kontanthjælp. Dernæst følger et afsnit, i hvilket vedtægterne omkring kontanthjælp og aktivering beskrives mere specifikt i forbindelse med hjemløseområdet. Retssikkerhedsloven inddrages som tidligere nævnt i analysen, hvor denne findes relevant.  

5.3.1 Vedtægterne om kontanthjælp og aktivering

5.3.1.1 Formålet med kontanthjælp

Det overordnede formål med kommunernes formidling af kontanthjælp og aktivering er ifølge §1 stk. 1 dels forebyggelse, hvilket betyder, at personer, der har eller muligvis kan få vanskeligheder ved at fastholde et arbejde, skal hjælpes, inden det går galt. Dels at skabe et økonomisk sikkerhedsnet for alle, som ikke på anden vis kan forsørge sig selv og sin familie.[159] Formålet med hjælpen til forsørgelse beskrives i §1, stk. 2, som værende, at; ”(…) sætte modtageren i stand til at klare sig selv.”[160] Det erklæres yderligere, at modtageren skal have mulighed for indflydelse og medansvar i tilrettelæggelsen af hjælpen ud fra sine behov og forudsætninger.[161]

5.3.1.2 Betingelser og forpligtelser

Ifølge §11, stk. 2 skal modtageren, for at kunne modtage hjælpen, have haft ændringer i sine forhold i form af for eksempel sygdom, arbejdsløshed eller samlivsophør. Disse ændringer skal have umuliggjort, at modtageren kan forsørge sig selv og sin familie. Dertil kommer, at forsørgelsen ikke må kunne dækkes via andre ydelser.[162]

§88 tilkendegiver, at normalt kan en person; ”(…) ikke få hjælp til udgifter, som den pågældende har påtaget sig, inden vedkommende har ansøgt kommunen om hjælp.”[163]

Ifølge §13 stk. 1 indebærer modtagelse af kontanthjælp og aktivering ligeledes nogle betingelser. En betingelse er, at modtageren ikke må have et rimeligt tilbud om arbejde. Hvis modtageren ikke påtager sig et formidlet arbejde eller ikke møder op til en formidlingssamtale eller en kontaktdato på arbejdsformidlingen, skal kommunen vurdere, om modtageren fortsat lever op til betingelserne for at kunne modtage kontanthjælp ved at udnytte de foreliggende arbejdsmuligheder.[164]

Aktivering udgør en yderligere betingelse for at modtage kontanthjælp, da det ifølge §13, stk. 2; ”(…) er en betingelse for at få hjælp, at ansøgeren og dennes ægtefælle tager imod et rimeligt tilbud om aktivering eller andre tilbud, som kan forbedre mulighederne for at få et arbejde (beskæftigelsesfremmende foranstaltninger).”[165]

§13, stk. 3 beskriver dog, at der gælder enkelte undtagelser for forpligtelsen til at påtage sig arbejde eller aktivering. Undtagelsen gælder, hvis modtageren har en lægeerklæring, er gravid, på barsel, ved at adoptere, skal passe sine børn, eller hvis arbejdet vedrører udvikling og fremstilling af krigsmateriel.[166]

5.3.1.3 Hjælp i særlige tilfælde

Kommunen kan ifølge §81 i særlige tilfælde yde hjælp til personer, der befinder sig i en særlig situation;

”Kommunen kan yde hjælp til rimeligt begrundede enkeltudgifter til en person, som har været ude for ændringer i sine forhold, hvis den pågældendes egen afholdelse af udgifterne i afgørende grad vil vanskeliggøre den pågældendes og familiens muligheder for at klare sig selv i fremtiden.”[167]

Samme paragraf beskriver desuden, at denne hjælp normalt kun kan ydes, hvis personen ikke har haft mulighed for at kunne forudse udgiften. Dog kan kommunen undtagelsesvis efter en konkret vurdering se bort herfra, hvis udgiften truer personens eller familiens livsførelse.[168]

5.3.1.4 Vedtægterne omkring kontanthjælp og aktivering i forhold til hjemløse

Ifølge ”Hjemløse m.fl. - den sociale indsats” har kontanthjælpsmodtagere, som benytter §94-boformer, ret og pligt til tilbud om aktivering, som andre kontanthjælpsmodtagere.[169]

Amtskommunen kan ifølge ”Hjemløse m.fl. – den sociale indsats” udforme særligt tilrettelagte beskæftigelsesforløb til personer med særlige sociale problemer, herunder hjemløse. Disse særligt tilrettelagte beskæftigelsesforløb kan indebære jobtræning eller beskyttet beskæftigelse på de værksteder med videre, der er tilknyttet boformerne efter §94, men det kan også være et rent dagtilbud. Et sådant særligt tilrettelagt beskæftigelsesforløb kan for eksempel indebære rengøring, vask, køkkenarbejde eller almen vedligeholdelse i en boform eller ved et værested. Det kan ligeledes indebære værkstedsarbejde, som har karakter af oplæring, optræning eller produktion. Yderligere kan det indebære deltagelse i aktiviteter, såsom planlagt undervisning, sport eller kulturelle arrangementer.[170]

Som gældende for alle kontanthjælpsmodtagere, afgøres aktiveringsformen af kommunen efter en vurdering af den enkelte hjemløse kontanthjælpsmodtagers behov;  

”Ved afgørelsen tages der udgangspunkt i, at sigtet med aktiveringsindsatsen er at afhjælpe yderligere sociale problemer samt støtte personen i igen at blive selvforsørgende. Kommunen skal derfor tage hensyn til den enkelte kontanthjælpsmodtagers individuelle behov og forudsætninger ved afgørelsen af hvilket aktiveringstilbud, der skal tilbydes.”[171]

Det fremgår således, at formålet med aktivering er at gøre den hjemløse kontanthjælpsmodtager selvforsørgende og afhjælpe yderligere sociale problemer.

5.3.2 ANALYSE

I dette afsnit belyser vi både de tvetydigheder og problematiske aspekter samt de muligheder og positive aspekter, som vi finder, der ligger i den ovenfor beskrevne del af lovgivningen.

5.3.2.1 Hjælp og kontrol

Ovenstående beskrivelse viser, at det erklærede formål med kontanthjælp og aktivering er hjælp, hvor hjælpen dog er forbundet med betingelser og forpligtelser. Her kan for eksempel nævnes det aspekt, at modtageren i normale tilfælde ikke må have kunne forudse sin dårlige økonomiske situation, samt at der som nævnt skal være sket omfattende og alvorlige ændringer i modtagerens forhold. Desuden er modtageren forpligtet til at modtage og acceptere tilbud om arbejde og aktivering, hvorved det kan tolkes, at hjælpen tildeles efter princippet om at ”yde for at nyde”.

Det aspekt, at det er den samme kommunale instans og i mange tilfælde det samme menneske, der både skal tildele modtageren hjælp og samtidig kontrollere, at forpligtelserne og betingelserne bliver overholdt, kan imidlertid være medvirkende til at fastholde modtageren i en marginaliseret samfundsposition. Når tildelingen af hjælp og kontrol udføres af samme instans, kan det således tænkes, at modtagerens position svækkes yderligere, idet truslen om restriktioner i form af fratagelse af kontanthjælp også foreligger i situationer, hvor der tildeles hjælp. Denne trussel foreligger også, om end mere skjult, når der fokuseres på hjælpeaspektet. Dette synspunkt deles af advokat Line Barfod, som dagligt arbejder med mennesker, der er faldet gennem det sociale sikkerhedsnet. Hun mener, at truslerne, som følger af kontrollen, ikke kan undgås, selv ikke når hjælpeaspektet er i fokus, eftersom; ”Både sagsbehandlere og pantefogeder er uddannet i kommunerne og bliver derfor til systemets folk.”[172]

Medarbejderne har dermed ikke andre muligheder, eftersom deres funktion er tvetydig. Denne blanding af hjælp og kontrol må således nødvendigvis medføre mistillid såvel på modtagerens side, som på medarbejderens side, hvilket Barfod beskriver, som at; ”(…) det sociale system i høj grad er gennemsyret af gensidig mistro. Sagsbehandlerne er hurtige til at mistænke klienterne for socialt bedrageri, og klienterne ved, at sagsbehandlerne kontrollerer dem, og er derfor hele tiden på vagt.”[173]

Da kontanthjælp i mange tilfælde udgør den eneste indtægtskilde for hjemløse, er mange hjemløse derfor helt afhængige af denne. Hvis kontrolaspektet kommer til at overskygge hjælpeaspektet, er det derfor særdeles afgørende for hjemløses fastholdelse i en marginaliseret position.

Imidlertid kan det forhold, at tildelingen af hjælp og udførelsen af kontrol er placeret hos samme instans, betyde, at kommunen kan udføre en mere kvalificeret vurdering af modtagerens situation, da instansen derved kan opnå større kendskab til modtageren. Blandingen af hjælp og kontrol kan således tænkes at muliggøre en mere helhedspræget indsats over for den hjemløses specifikke situation, hvilket fremstår positivt.

Set i lyset af betingelserne og forpligtelserne kan det siges, at det ikke er ren altruisme, der ligger bag kontanthjælp og aktivering. Et af formålene med kontanthjælpen er som nævnt at gøre modtageren i stand til at forsørge sig selv og sin familie og dermed undgå, at modtageren forsørges økonomisk af kommunen. Kommunen opnår således en økonomisk gevinst ved at gøre borgerne i stand til at forsørge sig selv og deres familie.

5.3.2.2 Subjektive vurderinger

Ifølge bekendtgørelsen §1 stk. 3 skal modtageren have mulighed for indflydelse og medansvar i tilrettelæggelsen af hjælpen. Dette betyder imidlertid, at graden af indflydelse og medansvar fastsættes ud fra de behov og forudsætninger, som kommunen vurderer, at modtageren har. Dette kan betyde, at der på en positiv måde tages stilling til det enkelte individ, som medarbejderen sidder overfor. Men det betyder som tidligere nævnt tillige, at vurderingen og dermed bestemmelsen er lagt ud til de enkelte medarbejderes subjektive skøn. Konsekvensen heraf er således, at det i praksis er de enkelte ansatte i kommunen, der alene kan bestemme, om modtageren har de fornødne forudsætninger for at kunne deltage i tilrettelæggelsen. Der kan således opstå problemer, hvis den hjemløse selv vurderer at have de forudsætninger, der kræves for at kunne deltage i tilrettelæggelsen af hjælpen, og kommunens vurdering ikke er i overensstemmelse med denne.

Der kan dog ligeledes argumenteres for, at der muligvis er hjemløse, som befinder sig i en situation, der betyder, at de ikke magter at deltage i tilrettelæggelsen, og som derfor heller ikke vil have udbytte af at deltage. For denne gruppe er det derfor en fordel, at der i loven ikke stilles krav om deltagelse i egen sagsbehandling. I den forbindelse kan spørgsmålet dog stilles, om ikke alle mennesker magter at have en mening om deres egen situation og dermed kan fremkomme med forslag til, hvordan deres situation eventuelt kan forbedres. Et sådan forslag kunne for eksempel udmønte sig i indflydelse på udvælgelsen af aktiveringsform.

Som beskrevet i §13 stk. 2 skal modtageren acceptere et rimeligt tilbud om aktivering for at være berettiget til at modtage kontanthjælp. Denne paragraf kan således beskytte modtageren, idet den sikrer, at modtageren ikke bliver aktiveret ”urimeligt”, hvilket sandsynligvis har været formålet med loven. Men det kan imidlertid også indvendes, at anvendelsen af ordet ”rimeligt” indeholder en problematik, idet vurderingen af, hvad der er ”et rimeligt tilbud” altid vil bero på et subjektivt skøn. Det vil derfor altid kunne diskuteres, hvad der er et rimeligt tilbud, hvorved paragraffen muligvis ikke er så anvendelig i praksis.

Et andet eksempel på, hvor stor en betydning det kan have, at vurderingen overlades til subjektive skøn, kan være kommunens mulighed for at yde hjælp til enkeltudgifter i særlige tilfælde. Modtageren kan under normale omstændigheder udelukkende komme i betragtning til hjælpen, hvis udgifterne ikke har kunnet forudses. Dog kan kommunen undtagelsesvis ”efter en konkret vurdering”  vælge at se bort herfra. Muligheden for undtagelsesvis at se bort fra dette aspekt, spiller en vigtig rolle, da den er udtryk for en åbenhed og tolkningsmulighed i denne del af lovgivningen. Åbenhed og subjektive vurderinger giver mulighed for konkret juridisk argumentation for såvel et ”ja” som et ”nej”. Konsekvensen kan derfor være af såvel positiv som negativ karakter, idet den muliggør både positiv særbehandling samt forskelsbehandling.

De enkelte medarbejderes normative forestillinger om, hvad ”et godt liv” betyder og indebærer, har ligeledes stor betydning i forhold til tilrettelæggelse af kontanthjælp og aktivering. Hvis medarbejderen og modtageren har nogenlunde samme opfattelse af, hvilket mål der skal arbejdes hen imod, kan der opstå en god dialog parterne imellem.

Der kan imidlertid opstå problemer, hvis medarbejderen og modtageren har meget forskellige opfattelser af ”det gode liv”. Selvom medarbejderen i sådanne tilfælde søger at tilstræbe, at modtagerens forhold forbedres, vil modtageren ikke nødvendigvis opfatte dette på samme vis. Mødet mellem to forskellige livsanskuelser kan således resultere i konflikter, hvor parterne ikke forstår hinanden og derfor taler forbi hinanden. Medarbejderen opfatter måske modtageren som usamarbejdsvillig og dermed som selvforskyldt i egen situation, mens modtageren måske ikke opfatter medarbejderen som lydhør og derfor anser medarbejderen som værende repræsentant for et stift og ufleksibelt system. Denne problematik kan opstå, uanset hvor velmenende medarbejderen er, og uanset hvor ivrig modtageren er for at ændre på sin situation. En sådan konflikt kan have store konsekvenser for samarbejdet modtager og medarbejder i mellem, og således kan normative livsanskuelser have store konsekvenser for modtagerens forhold. 

5.3.2.3 Retssikkerhedsloven set i forhold til subjektive vurderinger

Ifølge retssikkerhedslovens §4 har borgeren krav på at blive inddraget i sin egen sag, da behandlingen af sagen vedrører forhold, som har stor betydning for den enkelte. Således fremgår det af retssikkerhedsloven, at; ”Myndigheden bør ikke overtage ansvaret og borgeren opleve, at der handles hen over hovedet på ham eller hende.”[174]

Ifølge retssikkerhedsloven har kommunen således ikke ret til at afskære borgeren fra muligheden for indflydelse på sin egen sag, selvom §1 stk. 3 i aktivloven lægger op til, at denne indflydelse på egen sag beror på et individuelt skøn af modtagerens behov og forudsætninger. Umiddelbart kan der i denne henseende således ses et modsætningsforhold mellem aktiv- og retssikkerhedsloven.

Hvorvidt retssikkerhedsloven således sikrer borgerens rettigheder i forhold til indflydelse på egen sag, hvilket er et af de erklærede formål med denne lov, vil derfor afhænge af, i hvor høj grad den enkelte kommune tillægger retssikkerhedsloven betydning. Set i lyset af Høilunds før refererede forelæsning samt det aspekt, at inddragelse af borgere i sagsbehandlingen altid vil medføre et øget tidsforbrug, er det således tvivlsomt, hvorvidt retssikkerhedsloven i praksis har nogen betydning.    

5.3.2.4 Retssikkerhedsloven set i forhold til vurdering af handlekommune

Ifølge retssikkerhedsloven er opholdskommune lig med handlekommune, hvilket som nævnt i serviceloven betyder, at det normalt vil være den kommune, hvor borgeren opholder sig, der har pligt til at hjælpe. Handlekommune er således ikke nødvendigvis den kommune, hvor borgeren er tilmeldt folkeregisteret.[175]

Da det som beskrevet ikke er den kommune, i hvilken borgeren har folkeregisteradresse, der har pligt til at hjælpe, men derimod den kommune, hvor borgeren opholder sig, vil der her være tale om en skønssag. Hvis borgeren for eksempel er hjemløs og opholder sig i forskellige kommuner, kan der opstå strid om placeringen af ansvar og dermed hjælp.

Et konkret eksempel på en sådan strid fik vi forelagt af Danmarks første gadejurist, Nanna Godtfred, til en foredrags-/debataften i ”De hjemløses hus”. Hun beskrev en sag, hvor en hjemløs havde for vane at sove på en vej i skillelinien mellem Frederiksberg- og Københavns Kommune. Dette havde medført en strid kommunerne imellem om, hvem der havde pligt til at udbetale den økonomiske hjælp, hvilken havde resulteret i, at den hjemløse ikke havde modtaget nogen form for hjælp, selv om dette var hans ret. Først da gadejuristen gik ind i sagen, blev den hjemløse ydet hjælp.[176]

Dette er således et eksempel på, at formålene med retssikkerhedsloven kan være svære at forene med for eksempel muligheden for brug af skøn i lovgivningen. Da økonomiske forhold ofte spiller en stor rolle i kommunerne, vil mange kommuner således have et incitament til at forsøge at placere ansvaret for tildeling af hjælp i en anden kommune og dermed se bort fra retssikkerhedsloven. Dette svækker således borgernes retssikkerhed. 

5.3.2.5 Lovgivningens syn på modtageren

Ifølge bekendtgørelsen er formålet med aktivering at forbedre modtagerens position på arbejdsmarkedet. Modtageren forventes via hjælpen at ”blive sat i stand til at klare sig selv”. Dette kan give indtryk af, at lovgivningens syn på modtageren er, at det er modtageren, der ikke er i stand til at passe et arbejde og klare sig selv, og at arbejdsløshed ikke nødvendigvis skyldes strukturel samfundsmæssig arbejdsløshed. Dette syn kommer ligeledes til udtryk i fænomenet ”jobtræning”; at modtageren har brug for træning for at kunne lære at passe et arbejde.

Umiddelbart fremstår det positivt, at målet med aktivering er at: ”gøre modtageren i stand til at klare sig selv”, idet de fleste mennesker må formodes at have det bedst med ”at klare sig selv”. Mange mennesker kan sandsynligvis have udbytte af jobtræning, men med et sådan syn på modtageren er der imidlertid en fare for, at følgevirkninger af et samfundsmæssigt strukturelt problem ses som mangler hos den enkelte borger. Problemet kommer således til at fremstå, som om det ligger hos den enkelte modtager og ikke i de overordnede samfundsmæssige strukturer. Dermed ikke sagt, at arbejdsløshed ikke i nogle tilfælde kan være en følge af modtagerens eventuelle psykiske problemer eller manglende kvalifikationer, men de psykiske problemer kan i nogle tilfælde ligeledes være en følge af arbejdsløsheden. Dertil kommer, at der i langt fra alle tilfælde er tale om psykiske faktorer i forbindelse med arbejdsløshed. Det menneskesyn, som vi mener, på nogle punkter skinner igennem lovgivningen, synes dermed ikke altid at gavne forståelsen af arbejdsløshedsfænomenet.

Det kan siges, at det praktisk set er en større udfordring for en hjemløs uden bolig at passe et arbejde eller deltage i aktivering, end det er for mennesker, der har en fast bolig. Dette kan også siges at gælde for mennesker, der benytter sig af de forskellige §94-boformer, da forholdene her måske ikke er optimale med hensyn til rolig nattesøvn, faste rutiner og så videre. Således kan det tænkes, at det kræver store ressourcer at være hjemløs, da hjemløse er nødsaget til at mobilisere visse ressourcer for at overleve, som mennesker med fast bolig ikke behøver at mobilisere. Som gadejurist Nanna Godtfred udtrykte det, er hjemløse ressourcesvage, hvad angår opsøgning af de forskellige instanser, men ikke hvad angår overlevelse.[177] Hun giver dermed udtryk for, at kun et menneske, som er ressourcestærkt i forhold til overlevelse, kan overleve som hjemløs. Denne form for ressourcer burde måske tænkes mere ind i lovgivningens syn på hjemløse kontanthjælpsmodtagere for at opnå et mere nuanceret billede af de mennesker, der er tale om.

5.3.2.6 Lovgivningens tvetydighed

Ud over den tvetydighed, der ligger i lovgivningen, i og med at mange aspekter er lagt ud til individuelt skøn, foreligger der også en anden slags tvetydighed i paragrafferne. Et af de oplagte eksempler herpå er §88, kapitel 11, som tidligere nævnt lyder således; ”En person kan normalt ikke få hjælp til udgifter, som den pågældende har påtaget sig, inden vedkommende har ansøgt kommunen om hjælp.”[178] Tvetydigheden består i det problematiske ved, at modtageren skal søge kommunen om hjælp til at dække nogle udgifter, inden modtageren selv er bekendt med, at disse udgifter vil komme! Tages denne paragraf bogstaveligt, betyder dette ligeledes, at en hjemløs således ikke kan modtage hjælp til at dække tidligere opbygget gæld, som eventuelt er medvirkende til at fastholde vedkommende i hjemløsheden.

Formålet med denne paragraf er formentlig at virke forebyggende, idet den kan være udformet på baggrund af en forestilling om, at mennesker vil forsøge at undgå at pådrage sig udgifter, hvis de ved, at kommunen ikke vil dække dem. Af ordene ”påtaget sig” kan tolkes, at personerne med vilje eller selvforskyldt har opbygget udgifterne. Således kan paragraffen muligvis forebygge pådragelse af for eksempel spillegæld. Spørgsmålet er imidlertid, om mennesker er bekendte med denne paragraf, inden de kommer i en situation, hvor paragraffen pludselig får relevans for dem eller om personer, der har hang til for eksempel spil om penge, tager paragraffen i betragtning, inden de begynder at spille. Således er virkningen af paragraffens forebyggelseseffekt tvivlsom.

En anden form for tvetydighed i lovgivningen er, at kommunen, som tidligere nævnt, under normale omstændigheder ikke dækker udgifter, som modtageren har kunnet forudse, til trods for at det må formodes, at nogle menneskers økonomi ikke er tilstrækkelig stabil til at kunne dække selv forudsigelige udgifter. Heller ikke dette aspekt kan siges at stemme overens med formålet om forebyggelse.

 

5.4 Overordnet handleplan for hjemløse

På baggrund af en undersøgelse om behovet for midlertidige og varige botilbud til hjemløse, er der på finansloven for år 2000 afsat 220 millioner kroner i perioden 2000-2003, som skal anvendes til en forstærket indsats overfor hjemløse med flere.[179]

5.4.1 Den overordnede handleplans målsætninger og projektforslag

5.4.1.1 Målsætning

Formålet med ”Den overordnede handleplan for hjemløse” er at afhjælpe de hjemløses boligbehov og behov for støtte og omsorg. Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget i Københavns Kommune har udarbejdet en række projektforslag på hjemløseområdet og har på denne baggrund fået del i de føromtalte bevillinger med det formål at styrke indsatsen for de allersvageste.[180]

5.4.1.2 Projektforslag 

De første to projektforslag benævnes henholdsvis ”Natcafe i Nordvest” og ”Vinterhotel til hjemløse”. Disse to døgntilbud er ment som en udbygning af de eksisterende §94-boformer. Formålet med natcafeen er at give de allersvageste hjemløse mulighed for menneskelig kontakt og socialt samvær i de sene nattetimer samt mulighed for nødovernatning. Natcafeens primære målgruppe er de hjemløse, som ikke er brugere af §94-boformerne, men natcafeen skal ligeledes fungere som stødpude i perioder med stor efterspørgsel på pladser.[181]

Vinterhotellet er ment som et akut og kortvarigt tilbud til de hjemløse, og hotellet skal kun, som navnet antyder, være åbent fra oktober til og med april måned. Det ønskes på denne måde sikret, at ingen hjemløse afvises på grund af pladsmangel. Målgruppen er den gruppe hjemløse, som ikke benytter de traditionelle tilbud, og som ikke ønsker at tilpasse sig disse boformer. ”Hotellet” er ligeledes ment som en mulighed for de meget synlige hjemløse, der ofte opholder sig på S-stationer.[182] 

Det tredje projektforslag kaldes samlet ”Skæve boliger til skæve eksistenser” og består af tre forskellige projekter. Alle tre projekter er udarbejdet på baggrund af et ønske om at kunne tilbyde hjemløse, som skal udsluses fra §94-boformerne, mulighed for støtte i egen bolig. Formålet er ligeledes at få mulighed for at få de personer, der er udsluset fra en §94-bolig, til at blive i egen bolig.[183]  

Det første af disse projekter kaldes ”Huspramme til hjemløse”. Målgruppen til dette projekt er de hjemløse, som har så store problemer, at de ikke vil kunne fungere i egen bolig, men som samtidig er for velfungerende til at benytte §94-boformerne og derfor vælger at leve på gaden.[184]

 

Det andet projekt kaldes ”Illu”, og skal bestå af et selvbyggerskur med ca. 10 boliger. Målgruppen er hjemløse grønlændere med sociale og psykiske problemer, hvoraf flere ligeledes har et alkoholmisbrug.[185]

Det tredje projektforslag kaldes ”Botilbud til ældre prostituerede”. Målgruppen er langvarigt narkoprostituerede, som er over 25 år. Botilbuddet består af flere små 2-værelses lejligheder med tekøkken og toilet/bad. Formålet er at give denne målgruppe en bolig og dermed stabilitet i tilværelsen, hvilket kan danne udgangspunkt for en misbrugsbehandling.[186]

Det er planen, at der til alle tre botilbud skal ansættes en fuldtidsprojektmedarbejder med socialpædagogisk indsigt og det nødvendige faglige kendskab til de forskellige målgrupper.[187]

Der er ligeledes udarbejdet et projektforslag, som benævnes ”Alternative plejehjem til brugere af §94-boformer med omfattende pleje- og omsorgsbehov”. Målgruppen er alment svækkede hjemløse misbrugere med kroniske lidelser, som har behov for fysisk daglig pleje. Denne gruppe er ofte skiftevis henvist til hospitaler, herberger, plejeophold på sygestuer og/eller eget hjem. Formålet med plejehjemmene er at tilbyde de hjemløse professionel pleje under trygge stabile rammer. Disse alternative plejehjem skal ses som et tilbud til de hjemløse, som enten ikke kan fungere på almindelige plejehjem, eller som på grund af deres sygdom og/eller misbrug vil blive afvist der.[188]  

Det sidste projektforslag kaldes ”Personligt Støtte Team (PST)”, og dette projekt har to formål. Det første er at formidle og fastholde kontakten til den gruppe af hjemløse, som karakteriseres som ”dobbeltudstødte”, hvilket vil sige;

”hjemløse og misbrugere med særlige svære sociale vanskeligheder og/eller psykiske eller somatiske lidelser. Målgruppen er bl.a. kendetegnet ved stærkt afvigende adfærd og ringe motivation til at benytte eksisterende hjemløsetilbud.”[189]

Det andet formål er at medvirke til at afhjælpe den enkelte hjemløses sociale, helbreds- og behandlingsmæssige problemer. Målgruppen er således både de dobbeltudstødte hjemløse og de hjemløse, som pendler mellem forskellige boformer. Det er således ideen, at det personlige støtteteam på tværs af geografiske skel og boformer skal formidle og fastholde kontakten til den enkelte hjemløse. Kontakten skal fastholdes så længe, at situationen er stabiliseret i en sådan grad, at yderligere behandling vil kunne varetages af en §94-boform, af et behandlingscenter eller ved  overflytning til hjemkommunen.[190]

5.4.2 ANALYSE

5.4.2.1 Hjemløshed og boligløshed

Som beskrevet i det ovenstående er handleplanens målsætning at afhjælpe de hjemløses boligbehov og behov for støtte og omsorg. De beskrevne projektforslag er udtryk for et øget antal tiltag med det formål at få hjemløse til at bo i egen bolig i stedet for på herberger eller lignende.

Der kan imidlertid rejses det spørgsmål, om de hjemløses problemer kan løses så forholdsvis enkelt. Som beskrevet i kapitel 3 er mange af de hjemløses problemer mere komplekse, end det umiddelbart synes, og derfor kan hjemløshed ikke uden videre sættes lig med boligløshed, således som nogle af projekterne synes at give udtryk for. Selv om der i de fleste af projektforslagene er tilknyttet en projektmedarbejder med socialpædagogisk indsigt, kan det formodes, at den hjemløse alligevel vil komme til at tilbringe meget af tiden i boligen alene uden kontakt til medarbejderen. Det kan kun være et relativt begrænset antal daglige timer, en enkelt projektmedarbejder har til rådighed over for den enkelte hjemløse, selv om projektmedarbejderen er fuldtidsansat. I den forbindelse påpeger Kjær Jensen på baggrund af sin empiriske undersøgelse fra 1995, at; ”Meldingerne fra institutionernes medarbejdere og de hjemløse selv er ganske klare. Det største problem er isolation, ensomhed og mangel på beskæftigelse.”[191]

I overensstemmelse med dette citat er det således ikke tilstrækkeligt at stille en bolig til rådighed for de hjemløse, hvis der ikke samtidig gøres en omfattende indsats for at afhjælpe den isolation, ensomhed og kedsomhed, som kan være følgerne af at bo alene i egen bolig. Her er det dog vigtigt at være opmærksom på, at der findes hjemløse, for hvem en løsning af boligproblemet vil være tilstrækkeligt, og derfor skal generaliseringer til en vis grad undgås. Men den store gruppe af hjemløse har, som nævnt i kapitel 3, mere komplekse problemer end boligproblemet. Og eftersom disse problemer har en tendens til at blive forstærket ved udflytning i egen bolig, er det vigtigt med en omfattende daglig kontakt til medarbejdere, også i nattetimerne hvor nogle hjemløse måske har mest brug herfor.

Et andet eksempel på, at en løsning af det faktiske boligproblem ikke umiddelbart kan afhjælpe hjemløshed, angår gruppen af hjemløse, der tidligere har haft erhvervsarbejde, og som drømmer om at få det igen. Ifølge Kjær Jensens undersøgelse gælder for denne gruppe, at;

”Bestræbelser på at integrere denne gruppe tidligere hjemløse i boligen og i samfundet eller lokalområdet har størst sandsynlighed for at lykkes, hvis de [planlæggerne] tager hensyn til sådanne forhold [mændenes arbejdssituation og manglende samvær med kolleger]. Det er en fundamental fejltagelse, men desværre almindelig udbredt, at tro, at de hjemløses behov i sig selv er at blive integreret i boligen eller lokalområdet. For denne gruppe hjemløse er det helt fundamentalt at have noget at bruge boligen til. Boligen er i første omgang kun udgangspunktet for deres fremtidige tilværelse.”[192]

Denne gruppe har således ud over de fysiske boligrammer og kontakt til en projektmedarbejder brug for at skabe sig en daglig arbejdsrutine med dertil hørende socialt samvær med arbejdskolleger for at kunne fastholdes i egen bolig.

Sammenfattende kan det således siges, at et tilbud om en egnet bolig til den enkelte hjemløse danner udgangspunktet for en forbedret livssituation, og derfor kan projekterne samlet ses som lovende initiativer til forbedring af mange hjemløses livskvalitet. Satses der imidlertid ikke samtidig tilstrækkeligt på opfyldelse af behovene på andre områder, i forhold til for eksempel integration på arbejdsmarkedet, misbrugsafvænning og anden nødvendig pleje, vil projekterne i mange tilfælde være nyttesløse, da mange hjemløse således ikke vil være i stand til at blive i boligen.

5.4.2.2 Langsigtede  eller kortsigtede løsninger

Flere af de ovennævnte projektforslag er tiltag, som er baseret på at udgøre varige løsninger for de hjemløse, hvorimod nogle af dem er udtryk for kortsigtede løsninger. Det kan fungere fint med kortsigtede løsninger, hvis der vel at mærke ligger langsigtede løsninger parat til at tage over, når de midlertidige foranstaltninger hører op. Men i de kortsigtede løsninger foreligger også den fare, at de tiltag, som udelukkende er designet til at afhjælpe akutsituationer, kommer til at forløbe på permanent basis.

Som eksempel herpå kan nævnes vinterhotellet, som netop er ment som et akut og kortvarigt tilbud. Ét af formålene med hotellet er at sikre, at ingen hjemløse afvises på grund af pladsmangel. Den positive intention bag oprettelsen af vinterhotellet kan således tænkes at være, at vinterhotellet skal udgøre en overkapacitet, som sikrer overnatningsmuligheder for alle hjemløse. Men hvis herbergerne permanent er overfyldte, fordi det eventuelt ikke lykkes at skaffe sengepladser nok til alle hjemløse, kan det have den konsekvens, at nogle hjemløse bliver henvist til vinterhotellet permanent. At det er et vinterhotel, udgør da en ulempe, idet det udelukkende har åbent fra oktober til og med april måned. Dette kunne være et eksempel på en kortsigtet løsnings utilstrækkelighed, hvis den ender med at få funktion som et permanent tiltag.

Det skal imidlertid bemærkes, at vinterhotellet kan ses som et udmærket tiltag, hvis det udelukkende varetager opfyldelsen af de behov, som det er designet til. Med sin vinteråbning kan det netop sætte ind, når behovet for et varmt sted at sove eller opholde sig er størst, nemlig i vintermånederne. Dertil kommer, at det vil komme til at udgøre et alternativ til de traditionelle tilbud og dermed giver de hjemløse flere valgmuligheder i forhold til valg af overnatningsform.

Overordnet må det siges, at de nævnte projektforslag er positive tiltag, idet de kan bevirke, at belægningen på de eksisterende herberger sænkes, således at der bliver overnatningsmuligheder for et større antal hjemløse. Dette forudsætter dog, at antallet af herbergspladser ikke reduceres sideløbende med projektforslagenes realisering.  

 

5.4.2.3 Fastholdelse i en marginaliseret position?

Et andet af projekterne, som kan give de hjemløse øgede valgmuligheder, er projektet ”Skæve boliger til skæve eksistenser”. Dette projekt er designet til at give de hjemløse større frihed og indflydelse på deres boligform, og der er givetvis mange hjemløse, som vil anse dette for at være et godt initiativ.

Det synes dog lidt uklart, hvor meget de hjemløse reelt bliver spurgt angående udformningen af boligerne. Får de stillet valget mellem ”almindelige” lejligheder og alternative foranstaltninger, eller er den alternative foranstaltning, den ”skæve” bolig, deres eneste mulighed? Vi var som gruppe meget begejstrede for initiativet, indtil vi læste en kritik af projektet på de hjemløses hjemmeside, som satte projektforslaget i et andet perspektiv. Kritikken lyder, at projektet stiller andenrangsboliger til rådighed for de hjemløse, og at projektet således; ”(…) fastholder de hjemløse som udstødte- og ringeagtede borgere!”[193]

Således kan de ”skæve boliger” betragtes som en fastholdelse af hjemløse i en marginaliseret position, idet disse kan ses som at signalere, at de hjemløse anskues som ”andenrangsborgere”, der til forskel fra ”førsterangsborgere” ikke har krav på andet end ”andenrangsboliger”; “De hjemløse behøver ikke boliger, der udstøder- og isolerer dem endnu mere fra omgivelserne. Og slet ikke boliger der højlydt signalerer lavsocial, overfor andre medmennesker.”[194]

Særlige tilbud til en gruppe af mennesker kan ses som særlige tilbud til ”særlige” mennesker, som projektnavnet ”Skæve boliger til skæve eksistenser” også udtrykker. Til trods for, at projektforslaget umiddelbart virker som et godt initiativ, er det således vigtigt også at medtænke de negative konsekvenser, som det kan medføre, samt at huske at spørge den enkelte hjemløse til råds, om hvordan vedkommende selv har lyst til at bo.

Vi har i det ovenstående analyseret udvalgte dele af ”Ny sociallovgivning” samt ”Den overordnede handleplan for hjemløse” med henblik på at illustrere de muligheder og begrænsninger, der kan tænkes at ligge heri, for hjemløse. I efterfølgende kapitel diskuteres pointer fra dette og de øvrige kapitler inden for en velfærdsteoretisk ramme.


6. Diskussion

Som beskrevet i rapportens indledning er det ikke muligt at komme med entydige svar på de spørgsmål, som vi løbende lægger op til i rapporten. Dette hænger sammen med, at vi bevæger os inden for det samfundsvidenskabelige felt, i hvilket komplekse fænomener som menneskers interaktion og samfundet som helhed nødvendiggør en nuanceret synsvinkel. Således er det heller ikke muligt at besvare vores problemformulering entydigt. Vi vælger derfor at udforme dette kapitel, i hvilket vi besvarer problemformuleringen, som en diskussion. I denne diskuterer vi os frem til, hvorledes den danske socialpolitik medvirker til at fastholde hjemløse i en marginaliseret samfundsposition, samt hvorvidt teoretiske karakteristika ved et velfærdssamfund ligeledes er kendetegnende for den danske socialpolitik. Hele rapporten kan siges at udgøre en besvarelse af rapportens problemformulering, men besvarelsen kommer tydeligst til udtryk i dette kapitel.

I diskussionen trækker vi på vores beskrivelse af hjemløseområdet (kapitel 3), vores teoretiske skitsering af velfærdssamfundets karakteristika (kapitel 4) samt vores beskrivelse og analyse af de socialpolitiske tiltag med relevans for hjemløseområdet (kapitel 5). Dette medfører, at vi som teoretiske redskaber anvender klassiske velfærdsteorier i diskussionen af aktuelle socialpolitiske tiltag i Danmark, ligesom vi diskuterer os frem til, hvordan hjemløshed og marginalisering kan forstås i sammenhæng med den socialdemokratiske velfærdsstatsmodel. Sidstnævnte indebærer ligeledes en diskussion af, hvorledes det aktuelle danske samfund bedst kan forstås i forhold til Esping-Andersens inddeling af velfærdsstatsmodeller. I denne forbindelse mener vi dog, at placeringen afhænger af, hvilke dele af den danske socialpolitik, der anvendes som udgangspunkt for denne bestemmelse. Med andre ord vil nogle dele af den aktuelle socialpolitik teoretisk kunne karakterisere en socialdemokratisk velfærdsstatsmodel, mens andre dele snarere vil kunne karakterisere en liberalistisk eller en konservativ velfærdsstatsmodel. Som tidligere nævnt er det imidlertid vigtigt at være opmærksom på, at Esping-Andersens velfærdsstatsmodeller er idealtyper, og at de derfor ikke indfanger alle virkelighedens nuancer.      

Kapitlet er inddelt i seks afsnit, hvor eksistensen af forskellige velfærdskarakteristika i det eksisterende danske samfund diskuteres. Disse velfærdskarakteristika er udvalgt på baggrund af henholdsvis Marshalls, Titmuss’ og Esping-Andersens velfærdsteorier. Diskussionen centreres således omkring, hvordan det aktuelt forholder sig i Danmark med lige muligheder for alle, med social lighed, med borgerens sikring af hjælp, med integration på arbejdsmarkedet samt med positiv særbehandling af særligt udsatte grupper.

 

6.1 Lige muligheder for ”normale” borgere

Ifølge Marshall er tanken bag det sociale medborgerskab, at alle borgere skal have ret til et minimum af materiel velfærd og social tryghed. De sociale rettigheder, som følger af det sociale medborgerskab, skal således i princippet give lige ret og lige muligheder til alle.[195]

Sammenlignes det aktuelle danske velfærdssamfund med Marshalls tanker om det sociale medborgerskab, kan det siges, at alle borgere i Danmark, i overensstemmelse hermed, officielt har lige adgang til områder som uddannelse, sundhed og offentlig økonomisk hjælp. Umiddelbart kan det således siges, at de sociale rettigheder, som følger af det sociale medborgerskab, udgør en integreret del af det danske samfund.

Som Marshall også pointerer, er eksistensen af det sociale medborgerskab ikke ensbetydende med, at der ikke finder differentiering sted. Differentiering kan ligeledes ses i det danske samfund, om end den ikke foregår åbenlyst, men ved hjælp af mere skjulte mekanismer. Den lige adgang sker ikke betingelsesløst, idet den forudsætter, at den enkelte borger opfører sig som de fleste, hvilket indebærer en opførsel, som det gængse samfund karakteriserer som ”normal”. Dette krav om ”normalitet” kan bunde i, at de offentlige institutioner, som socialforvaltninger, hospitaler med mere, med tiden er blevet så alment tilgængelige, at de er blevet indrettet på at servicere den ”almindelige” borger. Dette medfører blandt andet, at de borgere, der udviser ”afvigende adfærd” eller på anden måde ikke lever op til institutionens krav, kan blive nægtet adgang.

Et eksempel herpå kan ses i den tidligere omtalte rapport fra Den Sociale Ankestyrelse, i hvilken der den 17.-23. maj 1999 figurerer femten personer, som er blevet afvist fra en §94-boform i Københavns Amt på grund af ”andre årsager”.[196] Det vides ikke, hvad disse ”andre årsager” indbefatter, men det kan formodes, at betegnelsen inkluderer personer, der har opført sig ”unormalt” i forhold til samfundets generelle normer. Afvigende adfærd kan for eksempel være en truende eller generende adfærd over for personalet eller de andre brugere. Afvisning på grund af afvigende adfærd kan ses som et led i en normaliserings- eller resocialiseringsproces af ”anderledes” borgere, hvilken har til formål at få de ”anderledes” borgere til at leve et liv, der ligner majoritetens. En persons afvisning af deltagelse i en sådan normaliseringsproces kan opfattes som manglende samarbejdsvilje eller manglende overholdelse af pligter og bidrag til fællesskabet. Som Høilund har udtrykt det, er det imidlertid essentielt, at det at stille krav til borgeren har som udgangspunkt, at der er etableret et fællesskab, og at disse krav stilles ud fra borgerens livsverden.[197] Eller set fra Brandts synsvinkel: hvis de tilbud, som borgeren får, ikke tager udgangspunkt i dennes situation, ønsker og behov, er det ikke så mærkeligt, at tilbudene afvises.[198]

Tilbuddet om udarbejdelse af individuelle handleplaner kan forstås som et led i omtalte normaliserings- eller resocialiseringsproces. Målet med de individuelle handleplaner kan således være normalisering, i stedet for at være en hjælp baseret på den enkelte hjemløses præmisser. Der vil imidlertid kunne argumenteres for, at de individuelle handleplaner er et udtryk for en øget mulighed for at lytte til den enkelte, inddrage den enkeltes ressourcer og potentiale i planlægningen samt at handle i forhold til den enkeltes specifikke situation. Nogle vil således argumentere for, at udarbejdelsen af individuelle handleplaner fremmer lige muligheder, idet de giver mulighed for at behandle borgerne forskelligt. Mange mennesker vil netop mene, at lige muligheder kræver forskelligartet behandling af borgerne, idet alle har forskellige forudsætninger. I denne forbindelse kan det øgede brug af skøn i forvaltningen af love yderligere ses som et udtryk for, at der lægges op til forskelligartet planlægning over for borgerne. Over for ovennævnte argumentation må det  imidlertid indvendes, at der er begrænsede valgmuligheder i tilrettelæggelsen af den enkeltes forløb, og at det er sagsbehandleren alene, der har kompetence til at træffe de endelige beslutninger. Hvorvidt borgeren har været inddraget eller ej, er således også afhængig af sagsbehandlerens vurdering, og der forekommer umiddelbart ingen sanktioner over for den pågældende kommune, hvis borgerens retssikkerhed ikke overholdes.    

I betragtning af ovenstående kan der således argumenteres for, at lige muligheder principielt eksisterer i det danske samfund i kraft af det sociale medborgerskab, men at det kan problematiseres, i hvor vid udstrækning borgernes lige muligheder eksisterer i praksis. På baggrund af vores undersøgelse er det ganske vist svært at få et indtryk af, hvad der reelt sker i praksis, men ud fra lovteksterne kan det konstateres, at der eksisterer muligheder for forskelsbehandling.

 

6.2 Individualisering af social ulighed

At den sociale ulighed skulle reduceres i takt med velfærdssamfundets udvikling, hvilket er en af Marshalls teoretiske pointer, kan problematiseres i forhold til det aktuelle danske samfund. I hvert fald afhænger det af, hvad der forstås ved social ulighed. Forstås social ulighed udelukkende som ulighed overfor loven, er denne form for social ulighed principielt udryddet i nutidens Danmark, idet alle borgere som udgangspunkt har ret til de samme velfærdsgoder uanset klassetilhørsforhold, forudsat at de har behov herfor. Som Marshall også er opmærksom på i sin velfærdsteori, findes der imidlertid andre former for social ulighed end den, der var kendetegnende for tidligere tiders strengt klassedelte samfund. Et samfund, hvor alle principielt er lige for loven, kan også producere sociale uligheder, endog på en mere raffineret og sværere gennemskuelig måde.  

I nærværende projekt erkender vi således, hvordan sociallovgivningen, på trods af dens neutrale og upartiske fremtræden, kan medvirke til at producere og forstærke sociale uligheder i samfundet. Ved nærlæsning af lovteksten viser det sig efter vores opfattelse, at der under overfladen gemmer sig et sæt af normer og værdier, som repræsenterer majoritetsgruppers ”normale” livsførelse. Selvom dette norm- og værdisæt ikke formuleres direkte i lovteksten, kan det formodes at have stor betydning for forskellige samfundsgruppers muligheder for at få hjælp.

I serviceloven lægges der vægt på, at brugere af §94-boformerne så vidt muligt skal inddrages i udarbejdelsen af individuelle handleplaner. Læses der imidlertid lidt videre, mener vi, det fremgår af lovteksten, at målet med den individuelle handleplan er forholdsvist veldefineret fra starten; resocialisering til det ”almindelige” samfundsliv ved hjælp af beskæftigelse, fast bolig og så videre. Selvom der således er lagt op til forhandling parterne imellem, er der ingen tvivl om, at visse normer og værdier ikke står til forhandling. Disse kan tolkes som værende i overensstemmelse med majoritetens (middelklassens) ”normale” livsførelse og kan således medvirke til at fastholde borgere fra lavere sociale lag i en marginaliseret samfundsposition, idet disse borgere ikke vil have de samme  forudsætninger for at leve op til den individuelle handleplans krav som andre samfundsgrupper. 

Et andet eksempel på, at sociallovgivningen kan tænkes at medvirke til at forstærke sociale uligheder, kan ligeledes findes i serviceloven i form af den individuelle handleplan. Her lægges vægt på medansvar for egen situation, hvilket indikerer en individualiserende forståelse af sociale problemer. Ved at vægte den enkeltes ansvar for egen situation, antydes det således, at marginaliserede borgere selv er skyld i deres marginalisering. Individualiseringen har således en tendens til at tilsløre strukturelle uligheder i samfundet, hvorved det gøres legitimt at afslå hjælp til underpriviligerede samfundsgrupper på det grundlag, at de ikke ønsker at tage ansvar for deres egen situation.     

Som berørt i kapitel 4, finder Brandt, at det ikke er tilfældigt, hvilke borgere der bliver socialt udstødt, og at chancerne for at blive udstødt af samfundet således er ulige fordelt.[199] Han mener, at der oftest er tale om i forvejen underprivilegerede borgere, der kommer fra de laveste samfundslag. De bliver udstødt af samfundet, fordi de ikke lever op til de herskende normer og forventninger, og denne proces starter ofte tidligt i deres liv. Myndighederne mener, ifølge Brandt, at de har individuelle tilpasningsproblemer, mens deres problemer reelt er klassiske følger af fattigdom: alkoholmisbrug, stofmisbrug, psykiske problemer, ingen tro på egne muligheder, og så videre. Brandt sætter spørgsmålstegn ved, hvorvidt afvigende adfærd forårsager elendighed eller fremkommer af denne.[200]

Én af Brandts centrale pointer er således, at hjemløshed, ligesom andre typer af udstødelse, især rammer i forvejen underpriviligerede borgere, hvilket ofte ikke medtænkes i den socialpolitiske debat. Når disse samfundsgruppers problemer i stedet individualiseres, kan det nemt medføre en fastholdelse af hjemløse i en marginaliseret samfundsposition. Brandt mener, at der ofte handles restriktivt over for de afvigende grupper (narkomaner, alkoholmisbrugere, kriminelle med flere), fordi deres destruktive adfærd opfattes som årsag til deres problemer snarere end som symptomer på nogle langt dybereliggende problemer. Disse samfundsgruppers problemer er ofte forbundet med et liv i relativ fattigdom med de ydmygelser og skuffelser, dette fører med sig. Ifølge Brandt fører den restriktive politik som regel ikke forbedringer med sig, hverken for de udstødte eller det øvrige samfund, idet misbruget, kriminaliteten med mere, forværres.

Aktivlovens bestemmelser om tvungen aktivering, med mulighed for fratagelse af hjælpen, kan ses som et sådan restriktivt tiltag over for i forvejen marginaliserede samfundsgrupper. I aktivlovens tekst er der, ligesom i serviceloven, individualiserende undertoner, der indikerer, at manglende beskæftigelse er selvforskyldt snarere end et strukturelt samfundsproblem. Derved skjules også det kompenserende aspekt ved velfærdsydelserne, som blandt andre Titmuss finder vigtigt at medtænke i den socialpolitiske debat.[201] Det kommer til at fremstå som om, modtagerne af kontanthjælp selv ønsker at være afhængige af det sociale system, hvilket i bedste fald må formodes at være en sandhed med modifikationer, i værste fald at være skudt helt ved siden af. Det forekommer under alle omstændigheder usandsynligt, at tvungen aktivering skulle løse arbejdsløshedsproblemet for brugerne af §94-boformerne, idet en forskydning af problemet til enkeltindivider umiddelbart ikke er løsningen på et strukturelt samfundsproblem. Andre samfundsproblemer, såsom kriminalitet og misbrug, kan på sigt tænkes at blive intensiveret, hvis et stort antal borgere bliver udelukket fra at modtage sociale ydelser. Kriminalitet kan således blive den eneste levevej for disse mennesker, ligesom misbrugsproblemer kan tænkes at følge heraf. Det kan derfor siges, at aktivlovens mål om forebyggelse og dens mulige konsekvenser ikke umiddelbart harmonerer.

”Den overordnede handleplan for hjemløse” kan, modsat aktivlovens bestemmelser om tvungen aktivering, ses som et socialpolitisk tiltag, der sigter på øget rummelighed over for afvigende samfundsgrupper. Rummeligheden kommer til udtryk i og med, at det som udgangspunkt accepteres, at nogle hjemløse ikke kan eller ikke vil tilpasse sig ”almindelige” boligformer. Som et alternativ stilles der således andre boligformer til rådighed, som skulle være tilpasset målgruppernes behov. ”Den overordnede handleplan for hjemløse” kan således ses som en modpol til den restriktive politik, der kommer til udtryk via aktivloven.

Som nævnt i analysen af ”Den overordnede handleplan for hjemløse” (5.4.2) har dette tiltag dog flere problematiske lighedspunkter med service- og aktivloven. Ligesom dele af disse udtrykker den således en tendens til at gøre marginalisering og udstødelse til et kendetegn ved målgrupperne snarere end ved deres samfundsposition. Betegnelsen ”Skæve boliger til skæve eksistenser”, hvilken anvendes om ét af tiltagene i den overordnede handleplan, kan således indikere en individualisering af en samfundsmæssig ”skævhed” eller social ulighed. Det kommer således til at fremstå som et humant træk fra myndighedernes side at ville efterkomme afvigende samfundsgruppers specielle ønsker og krav til tilværelsen. Dermed bliver det også legitimt at indkvartere disse mennesker i særligt primitive boliger og institutioner. Brandt ville formentlig se denne socialpolitiske strategi i et lignende lys; som en fastholdelse af de fattige i deres fattigdom, endog med et stempel af brugertilpasning, humanitet og legitimitet.

6.3 Udelukkelse fra offentlig hjælp

Et centralt karakteristika ved især det socialdemokratiske velfærdssamfund, som blandt andre Marshall forstår det i sin teori, er sikringen af borgernes ret til et vist niveau af materiel velfærd og social tryghed. Det forekommer således som et forholdsvist basalt krav til et velfærdssamfund, at der fra offentlig side stilles et socialt og økonomisk sikkerhedsnet til rådighed for den enkelte, når andre sikkerhedsnet i borgerens liv svigter. Det kan imidlertid diskuteres, hvorvidt dette også er tilfældet i nutidens danske velfærdssamfund, eksempelvis efter indførelsen af aktivloven med dens indbyggede muligheder for at udelukke borgeren fra økonomisk hjælp. 

Det kan siges, at dette ikke er tilfældet, da hjælpen bortfalder, hvis borgeren ikke opfylder kommunens betingelser for at få udbetalt kontanthjælp. Dette kan ses som en væsentlig ændring i dansk socialpolitik, hvor forsørgelsesniveauet ganske vist har været svingende, men dog hidtil har været givet uden krav om en modydelse.[202] Ændringen forekommer umiddelbart rimelig, hvis det antages, at borgeren siger nej til tilbuddet, fordi vedkommende er uvillig til at bidrage til fællesskabet ved at stille sin arbejdsevne til rådighed. Denne antagelse udtrykker imidlertid en mistillid til de borgere, der ikke er i stand til at forsørge sig selv og sine, på grund af for eksempel strukturel arbejdsløshed, arbejdsløshed forårsaget af etnisk diskrimination, sociale belastninger eller lignende. En mistillid, der måske trives netop i disse år, hvor mange danskere tilsyneladende føler, at de på bekostning af familielivet tilbringer flere timer på arbejdspladsen end nogensinde før, betaler stadig højere skatter og afgifter, og at offentlige tilbud om sundhed, børnepasning og uddannelse synes at blive stadig ringere.

Titmuss ville sandsynligvis forstå socialhjælpsmodtagernes situation således, at disse samfundsgrupper er ofre for aktuelle samfundsændringer. Ifølge Titmuss fortjener disse samfundsgrupper således ikke at blive fastholdt i en marginaliseret position, men tværtimod at modtage kompensation for deres lidelser i form af positiv særbehandling.[203] Når denne forståelse aktuelt ikke er særlig udbredt i den brede befolkning skyldes det måske, at strukturelle samfundsforhold ikke tematiseres i den aktuelle politiske debat i så høj grad som individuelle holdninger og værdier. Den øgede vægtning af ”yde for at nyde-princippet” kan således ses som et udtryk for en tendens til at individualisere samfundsmæssige problemer i den politiske debat og forsøge at løse dem ved hjælp af holdningsbearbejdelser af, hvad nogle vil betegne som, de ”arbejdssky elementer”. Mistilliden rummer således ingen forståelse for, at der er en sammenhæng mellem disse menneskers afhængighed af det offentlige forsørgelsessystem og ringe beskæftigelsesmuligheder, på trods af at den øvrige befolkning også risikerer at blive ramt af ringe beskæftigelsesmuligheder og andre strukturelle uligheder. Hertil må dog tilføjes, at de ressourcestærke gruppers risiko for at blive afhængig af det offentlige sikkerhedsnet forekommer noget mindre, da disse mennesker ofte har bedre private netværk, bedre uddannelsesbaggrund med mere.

Blev de svagest stillede grupper imidlertid ikke hjulpet af en sociallovgivning, ville de sandsynligvis leve i absolut fattigdom,[204] hvilket i øvrigt ikke ville komme det øvrige samfund til gavn, idet der således kunne tænkes at forekomme flere tilfælde af vold og anden kriminalitet. Selvom vold og anden kriminalitet er uacceptabel, er denne slags gerninger ikke helt uforståelige, idet voldsudøvere og andre kriminelle ofte befinder sig i en særdeles ugunstig samfundsmæssig position og i den forstand selv føler sig overgrebet og magtesløse. Ovenstående fremtidsscenario, med øget vold og anden grov kriminalitet, tjener således samtidig som en illustration af, hvordan sociallovgivningen delvist fungerer som et instrument til social kontrol. Som beskrevet i kapitel 4, var ønsket om at forhindre en social revolution netop én af drivkrafterne bag indførelsen af den første socialreform i Danmark. 

Det er som nævnt ikke helt tilfældigt, hvem der rammes hårdest af de samfundsmæssige kriser, hvilket der på sin vis tages højde for i aktivloven. Via aktivlovens bestemmelser gøres der således et forsøg på at skåne de svagest stillede ved hjælp af en bestemmelse om særligt tilrettelagte tilbud til borgere med særlige sociale problemer, heriblandt hjemløse. Også disse grupper skal ifølge loven aktiveres, men ikke nødvendigvis på almindelige arbejdspladser. Dette kan umiddelbart ses som et humant træk ved lovgivningen, idet en almindelig arbejdsplads sandsynligvis ville stille krav om punktlighed og effektivitet, som denne gruppe muligvis kan have problemer med at indfri, hvilket kunne give dem (flere) oplevelser af nederlag.

Der er imidlertid eksempler på, at kontanthjælpsmodtagere bliver påbudt at møde op på et værested et bestemt antal timer om dagen eller ugen, blot for at få udbetalt deres hjælp. På disse væresteder tilbydes der ikke meget andet end kaffe og tilsyn af en pædagog, og der er således ingen funktion, som kontanthjælpsmodtagerne skal udfylde.[205] Denne form for aktivering virker snarere som en frihedsberøvelse, idet det er svært at se et samfundsintegrerende perspektiv i at være tvunget til at møde op et bestemt sted dagligt uden yderligere formål end fremmødet. Der kan imidlertid argumenteres for, at denne form for aktivering kan hjælpe de mennesker, der ikke selv er tilstrækkeligt opsøgende og som resultat heraf mangler faste holdepunkter i deres tilværelse. Det daglige fremmøde på værestedet kan tænkes at tilvejebringe sådanne holdepunkter, ligesom den på sigt kan tænkes at skabe et bedre socialt netværk og en tro på egne ressourcer for disse mennesker.[206]

Vi mener dog, det er åbenlyst, at det ikke alene er et ønske om at hjælpe disse mennesker, der ligger bag dette socialpolitiske tiltag. Tvangselementet fører umiddelbart tilbage til den føromtalte mistillid til de svagest stillede borgere, og der signaleres således, tilsigtet eller ej, at de hjemløse og andre borgere med særlige sociale problemer selv er skyld i deres afhængighed af det offentlige sikkerhedsnet. Desuden kan det diskuteres, om der reelt er noget integrationsperspektiv i at henvise den marginaliserede borger til samvær med andre marginaliserede borgere, eller om skabelsen af et sådant netværk ikke snarere vil cementere skellet mellem marginaliserede og integrerede borgere. Der kan også sættes spørgsmålstegn ved, om marginaliserede borgeres selvtillid højnes ved, at de er henvist til at møde op til en umiddelbar perspektivløs aktivering, som eksempelvis den tidligere omtalte værestedsaktivering, blot for at få deres kontanthjælp udbetalt.

Det er imidlertid ikke kun i aktivlovens bestemmelser, at der foreligger mulighed for at udelukke borgeren fra offentlig hjælp. En sådan findes også i serviceloven i forbindelse med §94-boformerne, hvor amterne skal tilvejebringe det nødvendige antal pladser. Da det imidlertid er vanskeligt at kende det nødvendige antal pladser på forhånd, og da overkapacitet er en dyr løsning, er det ikke svært at forestille sig, at loven i praksis vil have svært ved at leve op til sit løfte om at sikre borgere med særlige behov plads på en §94-boform. Selvom der er tale om et retskrav, kan den pågældende myndighed ikke straffes, hvis den ikke sørger for at stille det nødvendige antal pladser til rådighed. På samme måde forholder det sig med henstillingen om ikke at afvise personer på §94-boformer, medmindre der kan henvises til en anden §94-boform. I dette tilfælde er der kun tale om en henstilling, hvilket i praksis giver mulighed for at afvise borgere uden dermed at have brudt loven.

Med muligheden for at udelukke borgeren fra offentlig hjælp og forsørgelse kan der siges at være sket en væsentlig ændring i dansk socialpolitik. Sættes denne aktuelle situation i forbindelse med Esping-Andersens teoretiske model, kan den ses som et udtryk for en tendens til, at Danmark i denne henseende bevæger sig fra en teoretisk placering i den socialdemokratiske velfærdsmodel til den liberale velfærdsmodel, idet der ved udbetaling af kontanthjælp stilles krav om en modydelse. Hjælpen gives således ikke ubetinget, hvilket kan tænkes at have til hensigt at gøre arbejdsmarkedet mere attraktivt. Der kan således i sammenhæng hermed argumenteres for, at det danske velfærdssamfund udvikler sig i retning af en højere grad af commodificering af borgerne, idet alternativet til arbejdsmarkedet bliver forringet. Aktivlovens bestemmelser om tvungen aktivering kan således ses som et forsøg på at skabe incitament til at søge ud på arbejdsmarkedet. Den øgede mistillid til modtagere af kontanthjælp, som, vi mener, kan læses mellem linjerne i aktivlovens bestemmelser, kan ligeledes ses som et udtryk for en tendens til en bevægelse i retning af den liberale velfærdsmodel, idet modtagelse af socialhjælp i stigende grad forbindes med skyld og således har stigmatisering til følge.             

6.4 Marginalisering på arbejdsmarkedet

Som vi beskriver i kapitel 4, mener Esping-Andersen, at de skandinaviske lande, herunder Danmark, bedst kan placeres i den socialdemokratiske velfærdsstatsmodel. Denne velfærdsstatsmodel er karakteriseret ved at udbyde et omfattende system af universelle sociale rettigheder.[207] Et centralt mål for den socialdemokratiske velfærdsstatsmodel er ifølge Esping-Andersens teori en ophævelse af dualismen mellem arbejder- og middelklassen. I forhold til det aktuelle danske velfærdssamfund kan det imidlertid diskuteres, hvorvidt den danske socialpolitik afstedkommer en sådan ophævelse, idet dualismen mellem selvforsørgende borgere, som er en del af arbejdsmarkedet og offentligt forsørgede borgere, som ikke er en del af arbejdsmarkedet, kan siges stadig at eksistere i Danmark.

Hvad angår kravet om, at de sociale rettigheder skal være af universel karakter, kan der argumenteres for, at Danmark teoretisk kan placeres inden for den socialdemokratiske velfærdsstatsmodel. I Danmark kan de sociale rettigheder siges at komme til udtryk i offentlig hjælp, som er tilgængelig for alle borgere, der måtte have behov herfor, hvilket umiddelbart synes at foregå uafhængigt af borgernes klassestatus og præstationer på arbejdsmarkedet. Men som pointeret i afsnit 6.1 behøver dette ikke betyde, at alle borgere i praksis har lige muligheder. Yderligere er det diskutabelt, om der heraf kan drages den slutning, at uligheden mellem arbejdende borgere og ikke-arbejdende borgere dermed er udjævnet i Danmark. Social ulighed imellem borgerne i forhold til deres forskellige arbejdsmarkedspositioner kan stadig ses som fremtrædende i det danske samfund, hvilket kan anses for at være én af sociallovgivningens konsekvenser. Sagt med andre ord kan socialpolitikken på visse punkter siges at medvirke til skabelsen af ulighed borgerne imellem.

Beskæftigelsesforanstaltninger, som er indeholdt i aktivloven, kan siges at udgøre eksempler herpå. Kontanthjælpsmodtagere, heriblandt hjemløse, som deltager i beskæftigelsesprojekter, anses i nogle tilfælde af den øvrige (arbejdende) befolkning for at være mennesker med utilstrækkelige kvalifikationer og evner. Årsagen hertil er, at beskæftigelsesprojekter, såsom at samle skruer adskillige timer om dagen, af nogle anses for menings- og formålsløse. Således kan beskæftigelsesforanstaltningers indbyggede mangel på udfordringer overføres som personlige brister ved de aktiverede mennesker. Et beskæftigelsesprojekt som ”ung i arbejde” fik således hurtigt i folkemunde betegnelserne ”dum i arbejde” og ”tung i arbejde”.

Tilrettelagte beskæftigelsesforanstaltninger kan desuden skjule strukturel arbejdsløshed. En position uden for arbejdsmarkedet behøver således ikke at være selvforskyldt eller tegn på personlige mangler. De aktiverede kan have de kompetencer, som en bestemt profession kræver, men efterspørgslen på personer med denne profession kan mangle. Således kan en hjemløs have en anerkendt uddannelse men på grund af reel arbejdsløshed ende i aktivering. Aktivering kan uden tvivl hjælpe nogle hjemløse til at komme ind i en fast arbejdsrutine, således at deres position på arbejdsmarkedet forbedres. Men i andre tilfælde kan aktivering tværtimod besværliggøre den hjemløses fastlåste og problematiske situation yderligere. Det kan formodes, at hjemløse på trods af deltagelse i aktiveringsprojekter ofte risikerer at komme sidst i køen på arbejdsmarkedet på grund af deres boligsituation og eventuelle øvrige problemer. I stedet for en ”tvungen” deltagelse i aktiveringsprojekter, kunne det således tænkes, at det i nogle tilfælde ville være mere hensigtsmæssigt, hvis den hjemløse fik ro til at løse sine problemer med boligløshed, misbrug eller andet, før der blev sat ind med tiltag, der havde til formål at integrere vedkommende på arbejdsmarkedet. Ses dette fra Kjær Jensens synspunkt kan det imidlertid siges, at aktivering også kan medvirke til at skabe en øget integration i boligen for den hjemløse.[208]   

Således kan aktivloven, og mere overordnet den førte socialpolitik, medvirke til at fastholde borgere i en marginaliseret samfundsposition. I dette tilfælde ved at kræve deltagelse i beskæftigelsestilbud, som kan forekomme meningsløse, og som dermed kan stigmatisere udsatte grupper. De arbejdsløse, herunder mange hjemløse, er mere eller mindre tvunget til at modtage disse ”tilbud”, idet truslen om fratagelse af kontanthjælp foreligger. I Danmark er offentlig hjælp, som diskuteret i afsnit 6.3, ikke en uforpligtende ret for borgerne, idet sociallovgivningen kræver, at borgere, som vurderes at have en arbejdsevne, udnytter denne. Afgørelsen af, hvem der besidder arbejdsevne, og hvem der ikke gør, er imidlertid altid forbundet med en vis usikkerhed samt en vis grad af subjektiv vurdering af, hvad ”det gode liv” består af, og således kan det diskuteres, om alle borgere reelt har mulighed for hjælp. Et eksempel kan være en borger, som lider af en endnu ikke anerkendt sygdom eller en svært dokumenterbar sygdom, og som derfor ikke kan passe et arbejde. Hvis denne borger bliver vurderet til at have arbejdsevne uden reelt at have det, må det siges, at borgerens sociale rettigheder bliver forsømt. Således kan det diskuteres, om det danske samfund teoretisk kan placeres i den socialdemokratiske velfærdsstatsmodel på dette område, idet denne ifølge Esping-Andersens teori er karakteriseret ved et bredt udbud af alment tilgængelige sociale goder.

Som tidligere nævnt kan argumentationen for beskæftigelsesforanstaltningernes marginaliserende effekt vendes om, således at effekten ses som øget integration. Nogle borgere mangler muligvis de kompetencer, som er påkrævet for at udføre et arbejde tilfredsstillende. I sådanne tilfælde kan beskæftigelsesprojekterne ses som et forsøg på en tilvænning til et kommende arbejdsliv; som en mulighed for at opnå en fast arbejdsrutine. Beskæftigelsesforanstaltningerne kan således indeholde et integrationsperspektiv.

Det er imidlertid vigtigt at holde sig for øje, at arbejdsløshed ofte kan ses som en indikator på borgeres forskelligartede vilkår, heriblandt forskellige uddannelsesmuligheder. På trods af, at den danske uddannelsesstøtte bygger på et universelt grundlag, og at uddannelsesmulighederne således kan synes ens for alle, indvirker den sociale baggrund på forudsætningerne for at gennemføre en uddannelse. Således indvirker borgerens sociale vilkår på muligheden for at tilegne sig øgede kvalifikationer til brug på arbejdsmarkedet.

Vilkår, som kan siges at have stor betydning for hjemløsegruppens marginaliserede position på arbejdsmarkedet, er deres ringe boligforhold, som ofte er kombineret med en række andre problemer. At den hjemløse er uden en bolig, som vedkommende betragter som sit hjem, stiller andre og mere komplicerede krav i søgningen af og fastholdelsen af arbejde. Således er hjemløse ofte marginaliserede på arbejdsmarkedet, idet deres problematiske situation, i form af hjemløshed og eventuelt misbrug, psykisk sygdom eller andet, vanskeliggør deres forudsætninger for at indgå på arbejdsmarkedet. Det kan således siges, at de hjemløse i denne forstand ofte er ”dobbelt” marginaliserede.

Ifølge Ketscher kommer en forstærket betoning af selvforsørgelsesprincippet til udtryk i nyere dansk lovgivning i såvel aktiv- som serviceloven.[209] Den forstærkede betoning af selvforsørgelsesprincippet, ifølge hvilket enhver borger har pligt til at forsørge sig selv og sin familie og dermed undgå offentlig hjælp, kan ses udtrykt i socialpolitikkens stigende medtænkning af ”yde for at nyde-princippet”. Der kan argumenteres for, at ”yde for at nyde-princippet” tilkendegiver, at alle mennesker har værdi, idet håndhævelsen af dette princip indebærer øgede krav til de borgere, der har brug for offentlig hjælp. Således kan disse krav indikere, at alle mennesker har ressourcer og potentialer, hvis blot de får mulighed for at udnytte disse. Anskuet på denne måde, kan det siges, at der ligger en positiv intention bag den øgede anvendelse af  ”yde for at nyde-princippet”. 

Omvendt kan ”yde for at nyde-princippet” ligeledes siges at vanskeliggøre de hjemløses position yderligere, idet den forstærkede betoning af selvforsørgelsesprincippet antyder, at manglende beskæftigelse skyldes manglende vilje til arbejde. Hvis den forstærkede betoning giver anledning til en sådan holdning, kan det let medføre, at de arbejdsløse ses som uberettigede til hjælp. Ifølge denne synsvinkel kan hjemløse ligeledes ses som selvforskyldte i deres problematiske situation, idet de således ifølge denne holdning ikke ”gider” yde noget for at forbedre situationen. Sammenholdes dette med ovenstående, må hjemløse således siges at udgøre en gruppe, der er særligt udsatte for marginalisering både i forhold til arbejdsmarkedet og på det mere generelle plan, hvilket til dels er en konsekvens af den førte socialpolitik. Den førte socialpolitik har således en tendens til at kommunikere et budskab om, at uligheder skyldes individuelle forhold, som mangel på tilpasningsevne og motivation, snarere end strukturelle forhold.

6.5 Svækkelse af positiv særbehandling

Et andet udpræget karakteristika ved den socialdemokratiske velfærdsstatsmodel er positiv særbehandling, som anvendes i forbindelse med de hårdest ramte borgere eller samfundsgrupper. Ifølge Titmuss er formålet med den positive særbehandling at hjælpe særligt udsatte grupper, som ”lider under” andre samfundsgruppers fremgang, og han mener, at positiv særbehandling skal kombineres med universalisme på en hensigtsmæssig måde, idet disse hver for sig ikke er tilstrækkelige.[210]

Ses dette teoretiske forhold i sammenhæng med det aktuelle danske velfærdssamfund, kan ”Den overordnede handleplan for hjemløse” ses som et eksempel på positiv særbehandling i den danske socialpolitik. Der kan imidlertid samtidig ses en tendens til svækkelse af positiv særbehandling i kraft af dekonstruktionen af institutionsbegrebet, hvilket vi belyser i det følgende.

Af behandlingerne af ”Ny sociallovgivning” fremgår, at hensigten med dekonstruktionen af institutionsbegrebet er, at flere skal kunne få glæde af den positive særbehandling, som tidligere var tilknyttet institutionsbegrebet. Dekonstruktionen af institutionsbegrebet indebærer, at der ikke længere er en særlig retsstatus forbundet med ophold på en social institution, idet institutionen nu opfattes som et bofællesskab og således som beboerens hjem. Det betyder i praksis, at boligdelen af kommunale eller amtskommunale tilbud reguleres over boliglovgivningen, mens øvrige tilbud skal gives efter serviceloven.[211] Afinstitutionaliseringen kan betragtes som et forsøg på at gøre systemet mere fleksibelt i forhold til at kunne tilpasse hjælpen til brugerens individuelle behov, idet ydelserne nu kan sammensættes på forskellige måder og ikke følger institutionstilknytningen som tidligere. Tanken med dekonstruktionen af institutionsbegrebet er således, at denne hjemmel skal bredes ud til at gælde for alle med behov herfor, i stedet for alene at gælde beboere på institutioner.[212] Således kan intentionen siges at være positiv særbehandling for en større gruppe.

Der kan argumenteres for, at afinstitutionaliseringen udgør en forbedring af marginaliserede gruppers samfundsposition, i og med at stigmatiseringen af dem kan siges at blive mindsket ved, at modtagergruppen gøres bredere. Tidligere medførte institutionaliseringen, at modtagerne blev udpeget som en specifik samfundsgruppe i kraft af deres institutionstilknytning. Holdningerne til personer i en sådan udpeget gruppe bliver nemt, at de udgør en særlig type mennesker, i stedet for at være mennesker, der af forskellige årsager er havnet i situationer, der på visse områder ligner hinanden. Afinstitutionaliseringen kan således ses som at mindske stigmatisering. Stigmatisering som en følge af positiv særbehandling er netop et af de hyppigst anvendte argumenter mod positiv særbehandling. Et andet hyppigt argument for afinstitutionalisering er, at disse mennesker frigøres fra den klientgørelse, der følger med institutionaliseringen.

Positiv særbehandling kan således anses for at være forbundet med stigmatisering og klientgørelse af modtagerne. Socialpolitikken kan i denne forstand utilsigtet komme til at fastholde visse samfundsgrupper i en marginaliseret position. Anvendes ”yde for at nyde-princippet” i forbindelse med positiv særbehandling, kan det forstærke fastholdelsen i marginalisering, idet ”den manglende evne” til at forsørge sig selv ses som selvforskyldt og som en indikator på dovenskab.

På baggrund af afinstitutionaliseringen kan det siges, at der på dette område ikke længere sondres mellem særligt udsatte grupper og mere ressourcestærke grupper i samfundet, hvilket således kan ses som en modarbejdelse af positiv særbehandling. Denne tendens kan ses som problematisk, da nogle mennesker på grund af en fastlåst situation ikke formår at yde det, som samfundet kræver. Disse borgeres manglende forudsætninger for at yde det påkrævede kan netop skyldes deres problematiske sociale baggrund, hvilken muligvis kunne være forbedret via positiv særbehandling. Afinstitutionaliseringen kan i denne forstand misbruges til ansvarsforflygtigelse i forhold til de svagest stillede grupper i samfundet.

Sættes positiv særbehandling i forbindelse med den socialdemokratiske velfærdsstatsmodel kan den fungere som et effektivt fattigdomsbekæmpende redskab. På trods af, at det ikke kan afvises, at positiv særbehandling kan medvirke til at skabe skel mellem samfundsgrupperne, kan det siges, at positiv særbehandling er et nødvendigt redskab for at udjævne social ulighed. Positiv særbehandling kan give borgere, som befinder sig i særligt udsatte situationer, mulighed for at komme på fode igen. Ydermere kan positiv særbehandling i visse tilfælde være effektiv som forebyggelse, da positiv særbehandling giver mulighed for at gribe ind, før udsatte samfundsgrupper marginaliseres. Hvis et samfund er opbygget ifølge den socialdemokratiske velfærdsstatsmodel i form af universelle rettigheder, men uden inddragelse af positiv særbehandling, foreligger muligheden for, at de svage og ”anderledes” borgere falder uden for og bliver overset.

6.6 Opsamling på diskussionen

Vi har i denne diskussion givet nogle bud på, hvordan det aktuelt står til i det danske velfærdssamfund med eksistensen af forskellige teoretiske velfærdskarakteristiska. Således har vi diskuteret eksistensen af lige muligheder for alle borgere, af social lighed, af borgernes sikring af hjælp, af integration på arbejdsmarkedet samt af positiv særbehandling af særligt udsatte grupper.

Med hensyn til eksistensen af lige muligheder, har vi diskuteret os frem til, at velfærdsydelser ganske vist er etableret som et retskrav i nutidens Danmark, men at dette ikke er ensbetydende med, at lige muligheder eksisterer i praksis. Vi mener således, at systemet belønner en bestemt type livsførelse og adfærd, som forskellige borgere har ulige muligheder for at leve op til. I praksis er de lige muligheder således begrænset til at være lige muligheder for de ”normale”; de som behersker den alment accepterede livsførelse og adfærd.

Af denne forskelsbehandling følger en social ulighed, som ikke er en ulighed for loven, men en ulighed i forhold til at kunne leve op til samfundets krav. Denne er sværere at få øje på, hvilket kan være én af grundene til, at der ikke tales så meget om den i den offentlige debat, og at mange mennesker har en forestilling om, at social ulighed og fattigdom forlængst er udryddet i Danmark. Hjemløse og andre maginaliserede bliver til dels ofre for denne forståelse, da det efterfølgende ræsonnement nemt bliver, at de fattige og marginaliserede selv er skyld i deres ulykke, og at kriminalitet og misbrug er årsag til deres elendighed. Der er således tale om en tendens til individualisering af den sociale ulighed i såvel folkemunde som i sociallovgivningen.

Vi har ligeledes diskuteret os frem til, at borgeren ikke ubetinget er sikret hjælp i det danske velfærdssamfund. Dette gælder i særdeleshed i forhold til aktivlovens muliggørelse af udelukkelse fra kontanthjælp. For at få kontanthjælp må borgeren acceptere de betingelser, som kommunen stiller, uanset om det konkrete beskæftigelsestilbud synes at indeholde et integrationsperspektiv eller ej. Med aktivlovens bestemmelser om tvungen aktivering er det således blevet både muligt og legitimt at udelukke borgeren fra offentlig hjælp.

I forlængelse af diskussionen om aktivloven og den tvungne aktivering, er vi kommet frem til, at der på trods af velfærdsidealer om at ophæve skellet mellem de selvforsørgende og de, som er ude af arbejdsmarkedet, stadig eksisterer en ulighed mellem disse grupper i det aktuelle danske velfærdssamfund. Uligheden består i, at de ikke-beskæftigede er underlagt myndigheders kontrol og regulering, samtidig med at de risikerer at blive stigmatiseret på grund af deres afhængighedsforhold til de offentlige myndigheder. Det kan således siges at være en ”dobbelt” ulykke at blive ramt af arbejdsløshed, ligesom denne kan tænkes at blive starten på en længere social deroute. Arbejdsløshed må dog siges at være en ulykke, som ikke rammer alle samfundsgrupper lige hårdt, men som udgør en væsentlig større risiko for i forvejen underpriviligerede borgere. Mennesker uden hjem befinder sig således i en særlig udsat position i forhold til at blive marginaliseret på arbejdsmarkedet.

Endelig har vi diskuteret os frem til, at der kan ses en tendens til svækkelse i brugen af positiv særbehandling i den danske sociallovgivning. Dette på trods af, at afinstitutionaliseringen betyder en udbredelse af målgruppen. De marginaliserede skal nu, på godt og ondt, behandles på lige fod med andre borgere. De får således tildelt flere rettigheder, men også flere pligter, som det kan tænkes at være vanskeligt for dem at leve op til. Svækkelsen af positiv særbehandling i den danske socialpolitik medfører således en risiko for fastholdelse af de svagest stillede samfundsgrupper i en marginaliseret position, heriblandt hjemløse.


7. Perspektivering

Nærværende rapport er udarbejdet med udgangspunkt i velfærdsteori, lovtekster samt ”Den overordnede handleplan for hjemløse”. Problematikker vedrørende socialpolitikkens marginalisering af hjemløse kan imidlertid ligeledes belyses ved inddragelse af andre kilder og ud fra andre synsvinkler. Sådanne andre tilgange til emnet kan give mulighed for en bredere forståelse af disse problematikker. Derfor fremkommer denne perspektivering med forslag til andre aspekter, det kunne være interessant at belyse i en eventuel videre undersøgelse.

Som tidligere nævnt kunne det i en videre undersøgelse være interessant at inddrage empiri i form af for eksempel sagsbehandlernes syn på ”Ny sociallovgivning”. Det kunne i den forbindelse være interessant at belyse, hvorvidt sagsbehandlerne finder den nye sociallovgivning svært gennemskuelig og dermed vanskelig at arbejde ud fra, eller om de tværtimod mener, at den nye sociallovgivning har været med til at lette arbejdsgangen og har givet dem nogle bedre redskaber til at løse de sociale problemer.

Sagsbehandlernes syn på formålene i den nye sociallovgivning kunne undersøges. I denne forbindelse kunne der spørges, hvorvidt sagsbehandlerne finder, at dennes erklærede formål er mulige at leve op til i praksis. Det kunne tænkes, at svarene på disse spørgsmål kunne munde ud i en undersøgelse af, i hvor høj grad formålene med loven er afspejlet i forvaltningen af denne.

Det kunne ligeledes være relevant at belyse sagsbehandlernes eventuelle ønsker til en (fremtidig) sociallovgivning, idet det som nævnt er dem, der forvalter lovene og således arbejder med problemstillingerne i praksis.

På baggrund af debatten fra behandlingerne af ”Ny sociallovgivning” i Folketinget fremgår det, at den nye sociallovgivning lægger op til efteruddannelse af sagsbehandlerne, hvilket imidlertid aldrig er blevet gennemført.[213] I denne forbindelse kunne det derfor være interessant at undersøge, i hvilken grad sagsbehandlerne finder sig tilstrækkeligt uddannet til at håndtere den nye sociallovgivning, samt hvilke dilemmaer deres eventuelt manglende uddannelse medfører i arbejdet med sociale problemer.

Det er imidlertid ikke alene sagsbehandlerne og sagsbehandlingen, som kunne danne baggrund for en empirisk undersøgelse af feltet. Således ville en empirisk undersøgelse af de hjemløses erfaringer med den nye sociallovgivning ligeledes være relevant. I den forbindelse kunne en undersøgelse blandt andet omhandle, i hvor høj grad de hjemløse er bekendt med den nye sociallovgivning,  hvorvidt de har bemærket en ændring i deres sagsbehandling efter den nye sociallovgivnings ikrafttrædelse, hvorledes de ser lovgivningens formål afspejlet i deres sagsbehandling, samt hvorvidt deres oplevelse af retssikkerheden tegner sig i praksis.  

En videre undersøgelse kunne ligeledes inddrage andre aspekter. Der kunne blandt andet foretages en undersøgelse af sammenhængen mellem den nye sociallovgivning og Grundloven. For eksempel kunne bestemmelserne vedrørende muligheden for fratagelse af kontanthjælp i den nye sociallovgivning undersøges i forbindelse med Grundlovens §75 stk. 2, som omhandler borgerens pligt til selvforsørgelse. Dette kunne være relevant, idet disse to lovbestemmelser af nogle anses for at være i modstrid med hinanden.[214] Et andet og mere filosofisk aspekt kunne være en undersøgelse af betydningen af etik og menneskesyn i forvaltningen af lovene, herunder hvorledes der kan skelnes mellem ret og moral.

Det kunne endvidere være interessant at følge op på ”Den overordnede handleplan for hjemløse”, efter denne er blevet iværksat og har fungeret i et stykke tid. En sådan undersøgelse kunne belyse, hvorvidt et sådant konkret socialpolitisk tiltag er virkningsfuldt i forhold til en løsning af de hjemløses forskelligartede problemer. En videre undersøgelse kunne ligeledes sætte fokus på, hvad der sker i praksis, når amterne ikke lever op til forpligtelse til sikre det nødvendige antal pladser på §94-boformer. 

Ovennævnte er alle forslag til en videre undersøgelse af denne rapports problematikker. Set i lyset af det høje antal hjemløse, deres komplekse situation samt lovgivningens muligheder for fastholdelse af hjemløse og andre i en marginaliseret samfundsposition, er det derfor væsentligt, at der arbejdes videre med disse problematikker.


Litteraturliste

Bøger og rapporter

Andersen, John og Larsen, Jørgen Elm

”Fattigdom i velfærdsstaten”

Samfundslitteratur, 1989

Brandt, Preben

”Udelukkende velfærd”

Nordisk Forlag A/S, 1999

Den Sociale Ankestyrelse

”Rapport om §94-beboeres boligbehov og et skøn over det samlede antal hjemløse i maj 1999”

Esping-Andersen, Gøsta

”The Three Worlds of Welfare Capitalism”

Polity Press, 1990

Goul Andersen, Jørgen

”Det politiske system og dets omgivelser”

Forlaget Columbus og forfatteren, 1998

Hansen, Erik Jørgen (red.)

”Vor tids fattigdom”

Hans Reitzels Forlag, 1986

Juul Kristensen, Catharina

”Nye fattige – unge hjemløse kvinder i København”

Forlaget Sociologi, 1994

Järvinen, Margaretha

”De nye hjemløse – kvinder, fattigdom, vold”

Forlaget SOCPOL, 1993

Ketscher, Kirsten

”Socialret. Almindelige principper – retssikkerhed og administration”

GAD Jura, 1998

Kjær Jensen, Mogens

”Hjemløse med og uden egen bolig”

Socialforskningsinstituttet, 1995

Marshall, T.H.

“Sociology at the Crossroads – and other essays”

Heinemann, 1963

Reintoft, Hanne

”Træd Varsomt, Dansk socialpolitik ved en skillevej”

Hans Reitzels Forlag A/S, 1998

Stax, Tobias Børner

”Én gang socialt marginaliseret – altid…?”

Socialforskningsinstituttet, 1999

Titmuss, R.M.

“The Philosophy of Welfare”

Allen & Unwin, 1987

Zeuner, Lilli (red.)

”Social integration”

Socialforskningsinstituttet, 1997

Socialministeriets vejledning af 10. marts 1998

”Vejledning om den sociale indsats for de mest udsatte voksne”

Socialministeriet, 1998

Lovtekster

Folketingstidende, Tillæg A, Fremsatte lovforslag m.v., Folketingsåret 1996-97, IV

J. H. Schultz Grafisk A/S, København, 1998

Folketingstidende, Tillæg B, Udvalgenes betænkninger m.v., Folketingsåret 1996-97, II

J. H. Schultz Grafisk A/S, København, 1998

Folketingstidende, Forhandlingerne i Folketingsåret 1996-97, VII

J. H. Schultz Grafisk A/S, København, 1998

Folketingstidende, Forhandlingerne i Folketingsåret 1996-97, IX

J. H. Schultz Grafisk A/S, København, 1998

”Ny sociallovgivning 1. juli 1998, Endelig udgave”

JURAinformation §, 1998

Hjemmesider

Socialministeriet, By- og Boligministeriet: ”Aftale om en handleplan for hjemløse 8. juni 2000”

http://www.sm.dk/pressemeddelelser/bilag/handleplan.html, printet den 01.10.2000

”Kritik af den nye sociale servicelov”

http://www.homeless.dk/tale3.html, printet den 06.10.2000

Socialministeriet: ”Bekendtgørelse af lov om aktiv socialpolitik”, 2000

http://147.29.40.91/delfin/html/a2000/0026629.htm, printet den 17.10.2000

”Hjemløse m.fl. – den sociale indsats”, 1998

http://home7.inet.tele.dk/erikjapp/info/hjemloes-vejl.htm, printet den 13.10.2000

Aktuelt fra Socialministeriet, 2000 (Kap. 5.4 Hjemløse)

http://www.sm.dk/netpublikationer/aktuelt2000/kap5.html, printet den 14.09.2000

Villadsen, Kaspar: Igangværende Ph.D. projekt: ”Forvaltningen af hjemløse”

http://www.sociology.ku.dk/sockv/forskning.htm, printet den 05.10.2000

Tal over Københavns beboere på forsorgshjem, herberger m.m., tal fra den 15.09.1998

http://www.homeless.dk/tal2.html, printet den 12.10.2000

Indlæg skrevet af Johnny Lauritsen

http://www.homeless.dk/014.html, printet den 30.10.2000

Forelæsninger, foredrag og kurser

Gottfred, Nanna og Kruse, Sysette Vinding

”De udsatte grupper og retssystemet”

De Hjemløses hus

Den 26.10.00

H. Jensen, Per

”Velfærdsstatens variationer - årsager og dynamikker” 

Roskilde Universitetscenter, Socialvidenskab, modul 1

Den 30.10.2000

Høilund, Peter

Retsfilosofikursus” (klynge)

Roskilde Universitetscenter, Socialvidenskab, modul 1

Den 24.10.00

Petra, Josef

Foredrag/debat

De Hjemløses hus

Den 12.10.00

 
Artikler

H. Jensen, Per

”Den nationale velfærd – den danske velfærdsstat i international belysning”

Den jyske Historiker nr. 82, 1998

Stax, Tobias Børner

Ikke alle bliver hjulpet i den danske velfærdsstat

Social Forskning nr. 2, 2000

 
Aviser

”Hus forbi – de hjemløse og skæve eksistensers avis”

Tema: Hjemløs i Europa

Nr. 14, september - november, 2000

”Socialisten – weekend”

04.08.2000, årgang 5

uge 31, nr. 183

Andet

Københavns Kommune, Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget: ”DAGSORDEN for ordinært møde onsdag den 20. september 2000 kl. 13.45 – 16.30”



[1] Tallet er Socialministeriets skøn. http://www.sm.dk/netpublikationer/aktuelt2000/kap5.html. Det er dog særdeles vanskeligt at registrere det nøjagtige antal hjemløse, hvilket vi vender tilbage til i afsnit 3.4.

[2] Vi er opmærksomme på, at der muligvis kan findes mennesker, som ønsker at bo på gaden, hvilke nogle landevejsriddere er et eksempel på. Denne gruppe har imidlertid en bolig til rådighed, som de benytter om vinteren, og dette er således en anden form for hjemløshed end den, vi beskæftiger os med.

[3] I det efterfølgende anvendes betegnelsen ”projekt”, når der refereres til gruppens overordnede arbejdsproces, og betegnelsen ”rapport”, når der refereres til det skriftligt udarbejdede resultat af processen.

[4] Når vi ser politik som problemløsning er vi ikke blinde for, at denne indebærer værdikonflikter. Som politolog Jørgen Goul Andersen skriver, kan politik defineres som værende på én gang konflikt og problemløsning. Goul Andersen, 1998, s. 9 

[5] Kjær Jensen, 1995, s. 14

[6] Mogens Kjær Jensen var i 1995 Seniorforsker  ved Socialforskningsinstituttet .

[7] Kjær Jensen, 1995, s. 11

[8] ”Vejledning om den sociale indsats for de mest udsatte voksne”, 1998, s. 159

[9] ”Vejledning om den sociale indsats for de mest udsatte voksne”, 1998, s. 159

[10] Preben Brandt er  speciallæge i psykiatri, tidligere socialoverlæge på forsorgshjemmet Sundholm samt leder af ”projekt udenfor”.

[11] Brandt i Juul Kristensen, 1989, s. 31

[12] Brandt i Juul Kristensen, 1989, s. 31

[13] Villadsen, 2000, http://www.sociology.ku.dk/sockv/forsk.htm, printet den 05.10.2000

[14] Foredrag i ”De hjemløses hus”, den 12.10.2000

[15] Margaretha Järvinen er pol. dr. lektor ved Sociologisk Institut på Københavns Universitet

[16] Järvinen, 1993, s. 51

[17] Järvinen, 1993, s. 53

[18] Foredrag i ”De hjemløses hus”, den 12.10.2000

[19] ”Aftale om handleplan for hjemløse 8. juni 2000”, http://www.sm.dk/pressemeddelelser/bilag/handleplan.html, printet den  01.10.2000

[20] Foredrag i ”De hjemløses hus”, den 12.10.2000

[21] Kjær Jensen, 1995, s. 11

[22] Stax, 2000, s. 6

[23] Tal over Københavns beboere på forsorgshjem, herberger med mere, tal fra den 15.09.1998, http://www.homeless.dk/tal2.html, printet den 12.10.00

[24] Socialministeriet, 2000, http://sm.dk/netpublikationer/aktuelt2000/kap5.html, printet den 14.09.2000

[25] Tal over Københavns beboere på forsorgshjem, herberger med mere, tal fra den 15.09.1998, http://www.homeless.dk/tal2.html, printet den 12.10.00

[26] ”Kritik af den nye sociale servicelov”, http://www.homeless.dk.tale3.html, printet den 6.10.2000

[27] Järvinen, 1993, s. 46

[28] Foredrag i ”De hjemløses hus”, den 12.10.2000

[29] Brandt i Juul Kristensen, 1989, s. 31

[30] ”Vejledning om den sociale indsats for de mest udsatte voksne”, 1998, s. 159

[31] Kjær Jensen, 1995, s. 13

[32] Catharina Juul Kristensen er lektor ved Roskilde Universitetscenter.

[33] Juul Kristensen, 1989, s. 33

[34] Kjær Jensen, 1995, s. 12

[35] Torben Fridberg er seniorforsker og international konsulent ved forskningsenheden for komparative velfærdsstudier ved Socialforskningsinstituttet.

[36] Kjær Jensen, 1995, s. 14

[37] Brandt i Zeuner, 1997, s. 181

[38] Villadsen, 2000, http://www.sociology. ku.dk./sockv/forskning.htm

[39] Järvinen, 1993

[40] Tobias Børner Stax er forsker cand. Scient. pol. Stax arbejder ved forskningsenheden om socialpolitik og marginalisering ved Socialforskningsinstituttet.

[41] Stax, 1999

[42] ”Vejledning om den sociale indsats for de mest udsatte voksne”, 1998,  s. 159

[43] Brandt i Juul Kristensen, 1989, s. 31

[44] Thomas H. Marshall, 1893-1982.

[45] Richard M. Titmuss, 1907-1973.

[46] Gøsta Esping-Andersen er sociolog ved Sociologisk Institut på Harvard University.

[47] Forelæsningen ”Velfærdsstatens variationer – årsager og dynamikker”, ved gæstelærer fra Aalborg Universitet Per H. Jensen. Gøsta Esping-Andersen bruger en lignende formulering i bogen ”The Three Worlds of Welfare Capitalism” fra 1990.    

[48] Marshall, 1963, s. 74

[49] Marshall, 1963, s. 86

[50] Marshall, 1963, s. 107

[51] Marshall, 1963, s. 114

[52] Marshall, 1963, s. 115

[53] Marshall, 1963, s. 114

[54] Marshall, 1963, s. 115

[55] Marshall, 1963, s. 115

[56] Marshall, 1963, s. 106

[57] Marshall, 1963, s. 108

[58] Marshall, 1963, s. 107

[59] Titmuss, 1987, s. 147

[60] Titmuss, 1987, s. 153

[61] Titmuss, 1987, s. 151

[62] Titmuss, 1987, s. 151

[63] Titmuss, 1987, s. 153

[64] Titmuss, 1987, s. 154

[65] Esping-Andersen, 1990

[66] H. Jensen, 1998, ss. 28-30

[67] Titmuss skelner mellem den residuelle, den præstationsorienterede og den institutionelle velfærdsstatsmodel. Titmuss, 1987, ss. 30-31

[68] Esping-Andersen, 1990

[69] Esping-Andersen, 1990, s. 19

[70] Esping-Andersen, 1990, s. 21

[71] Esping-Andersen, 1990, s. 22

[72] Esping-Andersen, 1990, s. 23

[73] Esping-Andersen, 1990, s. 22

[74] Esping-Andersen, 1990, s. 23

[75] Esping-Andersen, 1990, s. 21. Begrebet ”social stratifikation” tages ikke op i den senere diskussion, men berøres kun indirekte i forbindelse med diskussionen af social ulighed.

[76] Esping-Andersen, 1990, s. 23

[77] Esping-Andersen, 1990, s. 58

[78] Esping-Andersen, 1990, ss. 26-28

[79] Esping-Andersen, 1990, s. 28

[80] Esping-Andersen, 1990, s. 26

[81] Esping-Andersen, 1990, s. 27

[82] Esping-Andersen, 1990, ss. 27-28

[83] Esping-Andersen, 1990, s. 48

[84] Esping-Andersen, 1990, s. 22

[85] Esping-Andersen, 1990, s. 22

[86] Finn Kenneth Hansen er cand. polit og var i 1986 forskningsassistent ved Socialforskningsinstituttet.

[87] Dette uddybes i afsnit 4.4

[88] Ketscher, 1998, s. 34

[89] Finn Kenneth Hansen i Hansen (red.), 1986, s. 111

[90] Finn Kenneth Hansen i Hansen (red.), 1986, s. 111

[91] Andersen & Elm Larsen, 1989, s. 172

[92] John Andersen er Mag.scient.soc. og lektor  ved Institut for Samfundsvidenskab og Erhvervsøkonomi ved Roskilde Universitetscenter. Jørgen Elm Larsen er Mag.scient.soc. og lektor på Sociologisk Institut ved Københavns Universitet.  

[93] Andersen & Elm Larsen, 1989, s. 172

[94] Finn Kenneth Hansen i Hansen (red.), 1986, s. 110

[95] Townsend i Andersen & Elm Larsen, 1989, s. 109

[96] Andersen & Elm Larsen, 1989, s, 173

[97] Andersen & Elm Larsen, 1989, s. 173

[98] Andersen & Elm Larsen, 1989, s. 174

[99] Brandt, 1999, s. 10. Brandts bog ”Udelukkende velfærd” skal ses som et bidrag til debatten om velfærdssamfundet. Hans synspunkter fremkommer således ikke på baggrund af videnskabelige undersøgelser.

[100] Brandt, 1999, ss. 45-46

[101] Brandt, 1999, s. 45

[102] Brandt, 1999, s. 34

[103] Brandt, 1999, s. 34

[104] Brandt, 1999, ss. 19-20

[105] Brandt, 1999, s. 14

[106] Brandt, 1999, s. 16

[107] Brandt, 1999, s. 24

[108] Brandt, 1999, s. 15

[109] Ketscher, 1998, s. 27

[110] Ketscher, 1998, s. 29

[111] Ketscher, 1998, s. 29

[112] Ketscher, 1998, s. 31

[113] Ketscher, 1998, s. 36

[114] Ketscher, 1998, s. 32

[115] Ketscher, 1998, s. 36

[116] Ketscher, 1998, s. 36

[117] Ketscher, 1998, s. 38

[118] Ketscher, 1998, s. 39

[119] Ketscher, 1998, s. 39

[120] Ketscher, 1998, s. 41

[121] Ketscher, 1998, s. 52

[122] Hvilket vil sige, at enhver som udgangspunkt er forpligtet til at sørge for sig selv og sine. Ketscher, 1998, s. 39

[123] Kirsten Ketscher er Dr. jur. og professor i socialret ved Københavns Universitet. 

[124] Ketscher, 1998, ss. 52-53

[125] Vi er opmærksomme på, at ikke alle vil betegne dette som en socialreform.

[126] Vejledninger udsendes i tilknytning til love, og skal forstås som en hjælp til fortolkningen af disse i forvaltningen af lovene.

[127] ”Ny sociallovgivning”, 1998, Lov om retssikkerhed,  §1, s. 3

[128] ”Ny sociallovgivning”, 1998, Lov om retssikkerhed,  §1, s. 3

[129] ”Ny sociallovgivning”, 1998, Lov om retssikkerhed, s. 35

[130] ”Ny sociallovgivning”, 1998, Lov om retssikkerhed, s. 35

[131] ”Ny sociallovgivning”, 1998, Lov om retssikkerhed, s. 35

[132] ”Ny sociallovgivning”, 1998, Lov om retssikkerhed, s. 8

[133] ”Ny sociallovgivning”, 1998, Lov om retssikkerhed, §83,  s. 27

[134] ”Ny sociallovgivning”, 1998, Lov om retssikkerhed, s. 27

[135] ”Ny sociallovgivning”, 1998, Lov om social service, §1 stk.2,  s. 46

[136] ”Ny sociallovgivning”, 1998, Lov om social service, §1 stk.3,  s. 46

[137] ”Ny sociallovgivning”, 1998, Lov om social service, §1 stk.3,  s. 46

[138] ”Ny sociallovgivning”, 1998, Lov om social service, §91, s. 100

[139] Betegnelsen ”§94-boformer” har i  ”Ny sociallovgivning” afløst betegnelsen ”§105-institutioner”, som blev anvendt i den tidligere bistandslov. Således eksisterer institutionsbegrebet ikke længere i den ny sociallovgivning.

[140] ”Ny sociallovgivning”, 1998, Lov om social service, §94, s. 102

[141] ”Vejledning om den sociale indsats for de mest udsatte voksne”, kapitel 59.2, s. 163

[142] ”Vejledning om den sociale indsats for de mest udsatte voksne”, kapitel 59.2, s. 163

[143] ”Vejledning om den sociale indsats for de mest udsatte voksne”, kapitel 66.4, s. 176

[144] ”Vejledning om den sociale indsats for de mest udsatte voksne”, kapitel 66.6, s. 178

[145] ”Vejledning om den sociale indsats for de mest udsatte voksne”, kapitel 67, s. 178

[146] ”Vejledning om den sociale indsats for de mest udsatte voksne”, kapitel 67, s. 179

[147] ”Tillæg A til Folketingstidende, Fremsatte Lovforslag m.v., Folketingsåret 1996-97, VI”, s. 4932

[148] ”De udsatte grupper og retssystemet”, foredrag i ”De hjemløses hus”, den 26.10.2000

[149] ”Ny sociallovgivning”, 1998, Lov om retssikkerhed §1, s. 3

[150] ”Retsfilosofikursus” ved cand. Jur. og forfatter Peter Høilund, Roskilde Universitetscenter, den 24.10.2000

[151] ”Vejledning om den sociale indsats for de mest udsatte voksne”, kapitel 66.4,  s. 176

[152] Den Sociale Ankestyrelse “Rapport om §94-beboeres boligbehov og et skøn over det samlede antal hjemløse i maj 1999”, s. 9

[153] Den Sociale Ankestyrelse ”Rapport om §94-beboeres boligbehov og et skøn over det samlede antal hjemløse i maj 1999”, s. 9

[154] ”Tillæg A til Folketingstidende, Fremsatte Lovforslag m.v., Folketingsåret 1996-97, VI”, s. 4932

[155] ”Retsfilosofikursus” ved Peter Høilund, Roskilde Universitetscenter den 24.10.2000

[156] ”Tillæg B til Folketingstidende, Udvalgenes betænkninger m.v., Folketingsåret 1996-97, II”, s. 1186

[157] ”Folketingstidende, Forhandlingerne i Folketingsåret 1996-97, IX”,  s. 7876

[158] Tal over Københavns beboere på forsorgshjem, herberger med mere, tal fra den 15.09.1998, http://www.homeless.dk/tal2.html, printet den 12.10.00

[159] ”Bekendtgørelse af lov om aktiv socialpolitik”, 2000, kap. 1, §1, stk. 1

[160] ”Bekendtgørelse af lov om aktiv socialpolitik”, 2000, kap. 1, §1, stk.2

[161] ”Bekendtgørelse af lov om aktiv socialpolitik”, 2000, kap. 1, §1, stk.3

[162] ”Bekendtgørelse af lov om aktiv socialpolitik”, 2000, kap. 4, §11, stk.2

[163] ”Bekendtgørelse af lov om aktiv socialpolitik”, 2000, kap. 11, §88

[164] ”Bekendtgørelse af lov om aktiv socialpolitik”, 2000, kap. 4, §13, stk.1

[165] ”Bekendtgørelse af lov om aktiv socialpolitik”, 2000, kap. 4, §13, stk.2

[166] ”Bekendtgørelse af lov om aktiv socialpolitik”, 2000, kap. 4, §13, stk.3

[167] ”Bekendtgørelse af lov om aktiv socialpolitik”, 2000, kap. 10, §81

[168] ”Bekendtgørelse af lov om aktiv socialpolitik”, 2000, kap. 10, §81

[169] ”Hjemløse m.fl. – den sociale indsats”, 1998, s. 172, http://.home7.inet.tele.dk/erikjapp/info/hjemloes-vejl.htm, printet den 13.10.2000

[170] ”Hjemløse m.fl. – den sociale indsats”, 1998, ss. 169-170, http://.home7.inet.tele.dk/erikjapp/info/hjemloes-vejl.htm, printet den 13.10.2000

[171] ”Hjemløse m.fl. – den sociale indsats”, 1998, s. 172, http://home7.inet.tele.dk/erikjapp/info/hjemloes-vejl.htm, printet den 13.10.2000

[172] ”Mellem kontrollør og rådgiver”, Socialisten, 04.08.2000, s. 5

[173] ”Mellem kontrollør og rådgiver”, Socialisten, 04.08.2000, s. 5

[174] ”Ny Sociallovgivning”, 1998, Lov om retssikkerhed, kap. 3.2.1, s. 35

[175] ”Ny Sociallovgivning”, 1998, Lov om retssikkerhed, s. 8

[176] ”De udsatte grupper og retssystemet”, foredrag i ”De hjemløses hus”, den 26.10.00

[177] ”De udsatte grupper og retssystemet”, foredrags-/debataften i ”De hjemløses hus”, den 26.10.00

[178] ”Bekendtgørelse af lov om aktiv socialpolitik”, 2000, kap. 11, §88

[179] ”Aftale om handleplan for hjemløse”, http://www.sm.dk/nyheder/pressemeddelelser/bilag/handleplan.html, printet den 01.10.2000

[180] Københavns Kommune, Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget. ”Dagsorden fra Ordinært møde den 20. september 2000”

[181] Københavns Kommune, Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget. ”Dagsorden fra Ordinært møde den 20. september 2000”

[182] Københavns Kommune, Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget. ”Dagsorden fra Ordinært møde den 20. september 2000”

[183] Københavns Kommune, Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget. ”Dagsorden fra Ordinært møde den 20. September

2000”

[184] Københavns Kommune, Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget. ”Dagsorden fra Ordinært møde den 20. september 2000”

[185] Københavns Kommune, Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget. ”Dagsorden fra Ordinært møde den 20. september 2000”

[186] Københavns Kommune, Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget. ”Dagsorden fra Ordinært møde den 20. september 2000”

[187] Københavns Kommune, Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget. ”Dagsorden fra Ordinært møde den 20. september 2000”

[188] Københavns Kommune, Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget. ”Dagsorden fra Ordinært møde den 20. september 2000”

[189] Københavns Kommune, Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget. ”Dagsorden fra Ordinært møde den 20. september 2000”

[190] Københavns Kommune, Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget. ”Dagsorden fra Ordinært møde den 20. september 2000”

[191] Kjær Jensen, 1995, s. 20

[192] Kjær Jensen, 1995, s. 20

[193] Indlæg skrevet af Johnny Lauritsen, http://www.homeless.dk/014.html, printet den 30.10.00

[194] Indlæg skrevet af Johnny Lauritsen, http://www.homeless.dk/014.html, printet den 30.10.00

[195] Marshall, 1963, s. 107

[196] Den Sociale Ankestyrelse ”Rapport om §94-beboeres boligbehov og et skøn over det samlede antal hjemløse i maj 1999”, s. 9

[197] ”Retsfilosofikursus” ved Peter Højlund på Socialvidenskab, modul 1, Roskilde Universitetscenter, den  24.10.2000

[198] Brandt, 1999, s. 15

[199] Brandt, 1999, ss. 34-35

[200] Brandt, 1999, s. 47

[201] Titmuss, 1987, s. 151

[202] Således skriver blandt andre Hanne Reintoft, 1998

[203] Titmuss, 1987, s. 151

[204] Med begrebet ”absolut fattigdom” mener vi mangel på basale fornødenheder såsom mad, tøj og husly, hvor vi opfatter ”relativ fattigdom” som en situation, hvor deltagelse i aktiviteter, som anses for at være almindelige i befolkningen, er umulig- eller vanskeliggjort. Med denne inddeling læner vi os op ad blandt andre Andersen og Elm Larsen (1989) , som tager udgangspunkt i den engelske fattigdomsforsker Townsends fattigdomsdefinition.  

[205] Reintoft, 1998, s. 155

[206] Jævnfør afsnit 5.4..2.1 vedrørende undersøgelse af Kjær Jensen, 1995

[207] Esping-Andersen, 1990, s. 26

[208] Kjær Jensen, 1995, s. 20

[209] Ketscher, 1998, ss. 52-53

[210] Titmuss, 1987,  ss. 153-154

[211] Reintoft, 1998

[212] ”Folketingstidende, forhandlingerne i folketingsåret 1996-97, VII”, 1998,  s. 6073

[213] ”Tillæg B til Folketingstidende, Udvalgenes betænkninger m.v., folketingsåret 1996-97”, 1998, s. 1186

[214] Ketscher, 1998, s. 87